ซีอีโอ กับ ผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัด
(CEO and Provincial Chief Executive Officers)
วิรัช วิรัชนิภาวรรณภาพหรือตารางที่คลาดเคลื่อนไป
ขอรับฟรีได้โดยตรงจาก e-mail :
wiruch@wiruch.com หรือ wirmail@yahoo.comคำว่า ผู้บริหารสูงสุด ซึ่งอาจใช้คำภาษาอังกฤษว่า ซีอีโอ (Chief Executive Officer) สามารถนำไปใช้กับหน่วยงานภาคเอกชนและภาครัฐ เฉพาะผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัดทั้งที่มาจากการแต่งตั้งและเลือกตั้งได้กระจายอยู่ทั่วประเทศ โดยอำนาจหน้าที่ที่ผู้บริหารสูงสุดของแต่ละหน่วยงานได้รับมอบอาจไม่เท่ากัน ประกอบกับในยุคปฏิรูปการเมืองการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินของไทย ผู้บริหารสูงสุดดังกล่าวได้มีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการนำวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (good governance) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นำหลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน หลักความคุ้มค่า หลักการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หลักการบริหารงานด้วยความโปร่งใส ตลอดจนหลักการติดตามตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงาน มาใช้ในหน่วยงานของตน อาจกล่าวได้ว่า ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการบริหาร งาน คน และเงิน ในระดับจังหวัดยังขึ้นอยู่กับผู้บริหารสูงสุดดังกล่าวด้วย
การพิจารณาศึกษาผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัด 4 รูปแบบ อันได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด น่าจะเป็นเรื่องที่มีความสำคัญและควรนำมาเขียนเป็นบทความเพื่อเผยแพร่ต่อสาธารณะ ความสำคัญยิ่งมีมากขึ้นเมื่อบทความทำนองนี้มีให้เห็นไม่มาก ผู้เขียนจึงขอมีส่วนนำเสนอข้อมูลซึ่งแบ่งเป็นข้อเท็จจริง (fact) และความคิดเห็น (opinion) ที่รวบรวมและศึกษาค้นคว้าจากเอกสาร (documentary research) ผ่านทางบทความนี้ เน้นการวิเคราะห์เปรียบเทียบด้านการบริหารจัดการของผู้บริหารสูงสุดดังกล่าว สำหรับประโยชน์ที่จะได้รับจากการบทความนี้ นอกจากจะมีส่วนช่วยเพิ่มพูนความรู้และความเข้าใจเรื่องผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัดให้แก่บุคคลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งประชาชนทั่วไปแล้ว ยังสามารถนำข้อมูลไปประยุกต์ใช้เพื่อพัฒนาผู้บริหารสูงสุดหรือหน่วยงานบริหารระดับจังหวัดได้อีกด้วย
ผู้เขียนได้กำหนดเนื้อหาให้ครอบคลุมเรื่อง สภาพข้อเท็จจริงและการแสดงความคิดเห็น การวิเคราะห์เปรียบเทียบ "ลักษณะร่วม" ของผู้บริหารสูงสุด 4 รูปแบบ จุดเด่นและจุดด้อย ตลอดจนการแต่งตั้งและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด และในที่นี้ได้ใช้ถ้อยคำว่า การบริหาร และ การบริหารท้องถิ่น แทน การปกครอง และ การปกครองท้องถิ่น ตามลำดับ เหตุผลส่วนหนึ่งเพราะพ้นยุคสมัยของการใช้อำนาจปกครอง ขณะที่แนวคิดด้านการบริหาร การบริหารและการจัดการ หรือการบริหารจัดการ ได้เข้ามาแทนที่
สำหรับเหตุผลที่นำผู้บริหารสูงสุดดังกล่าวมาพิจารณาศึกษาเพราะทั้ง 4 รูปแบบนี้ล้วนเกี่ยวข้องและอยู่ในความสนใจของประชาชน เป็นผู้บริหารระดับจังหวัดของหน่วยงานภาครัฐที่มีผลต่อความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการบริหารจัดการภายในจังหวัดตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายมอบหมายให้ แต่ละรูปแบบมีความสัมพันธ์หรือส่งผลถึงกัน อีกทั้งยังจัดแบ่งออกได้เป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มที่มาจากข้าราชการประจำหรือกลุ่มแต่งตั้ง และกลุ่มที่มาจากนักการเมืองหรือกลุ่มเลือกตั้ง นอกจากนี้ แต่ละรูปแบบยังมีส่วนที่น่าสนใจเพิ่มขึ้นอีก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ว่าราชการจังหวัด มีวิวัฒนาการมาตั้งแต่สมัยสุโขทัยจนถึงทุกวันนี้ บริหารราชการของจังหวัด สร้างและสั่งสมคุณงามความดีให้แก่จังหวัดสืบต่อกันมาช้านาน ได้รับความเชื่อถือ ยอมรับ และยกย่องจนถือได้ว่าเป็นสถาบันหนึ่งด้านการบริหารราชการแผ่นดินของไทย ขณะที่ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ เป็นแนวคิดการบริหารจัดการที่ต้องการเพิ่มอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอเพื่อต้องการให้การบริหารงานระดับจังหวัดเป็นเอกภาพและมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น และยังน่าสนใจอีกว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอจะได้รับการส่งเสริมให้ขยายผลไปทั่วประเทศหรือไม่เพียงใด ในส่วนของ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เป็นตัวอย่างของการเปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดคนเดียวโดยตรงเป็นครั้งแรกของประเทศไทย เพราะก่อนที่จะมาเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีขนาดใหญ่ เรียกว่า "กรุงเทพมหานคร" พร้อมทั้งมี "ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร" ที่เป็นนักการเมือง มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่นดังเช่นทุกวันนี้ กฎหมายที่เรียกว่า ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335/2515 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 ได้กำหนดให้ "กรุงเทพมหานคร" มีฐานะเป็นจังหวัด สังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐมนตรี สำหรับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทุกวันนี้ (พฤษภาคม 2546) มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม และมีกระแสที่ต้องการให้มีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดโดยตรงเกิดขึ้นเป็นครั้งคราว ทำนองเดียวกับที่พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2543 ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงเมื่อเข้าเงื่อนไขตามที่กฎหมายกำหนด บทความนี้ครอบคลุม (1) การวิเคราะห์เปรียบเทียบความหมาย แนวคิดสำคัญ ความเป็นมา ที่มา โครงสร้าง และอำนาจหน้าที่ (2) จุดเด่นและจุดด้อย (3) การแต่งตั้งและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด และท้ายสุดเป็น (4) ข้อเสนอแนะ
1. การวิเคราะห์เปรียบเทียบความหมาย แนวคิดสำคัญ ความเป็นมา ที่มา โครงสร้าง และ
อำนาจหน้าที่
1.1 ความหมาย ความหมายของผู้บริหารสูงสุดทั้ง 4 รูปแบบ มีดังนี้1) ผู้ว่าราชการจังหวัด หมายถึง ผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัดรูปแบบหนึ่ง เป็นข้าราชการประจำที่มาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย และสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค มีจำนวน 70 คน ปฏิบัติราชการใน 70 จังหวัดทั่วประเทศ (โดยปกติ ผู้ว่าราชการจังหวัดมี 75 คนใน 75 จังหวัด แต่เนื่องจากเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ 5 จังหวัดเฉพาะในช่วงปี 2544-2545 ทำให้จำนวนลดลง)
2) ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ หรือ ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา หมายถึง ผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัดรูปแบบหนึ่งมาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย และสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค จึงถือว่าเป็นข้าราชการประจำที่ไปปฏิบัติงานในส่วนภูมิภาค ในระยะเริ่มต้นมีจำนวน 5 คน มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานระดับจังหวัดตามแนวคิด "การบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา" หรือแนวคิดการบริหารจังหวัดแบบซีอีโอ ที่รัฐบาลได้มอบอำนาจในการบริหาร งาน คน เงิน แบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอไปปฏิบัติราชการในจังหวัดซีอีโอภายใต้ "โครงการจังหวัดทดลองการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา" (คพบ.) ในพื้นที่ 5 จังหวัด ได้แก่ จังหวัดศรีสะเกษ ชัยนาท ลำปาง ภูเก็ต และนราธิวาส เป็นเวลา 1 ปี คือ ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2544 ถึง วันที่ 31 กันยายน 2545
3) ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร หมายถึง ผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัด มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่น จึงถือว่าเป็นนักการเมืองในท้องถิ่นระดับจังหวัด มีจำนวน 1 คน ปฏิบัติราชการในหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษรูปแบบหนึ่งที่มีขนาดใหญ่และเป็นเมืองหลวง ซึ่งเรียกว่า "กรุงเทพมหานคร"
4) นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด หมายถึง ผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัด มาจากการเลือกตั้งของประชาชนและสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่น จึงถือว่าเป็นนักการเมืองในท้องถิ่นระดับจังหวัด มีจำนวน 75 คน ปฏิบัติราชการในหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบปกติรูปแบบหนึ่ง เรียกว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัด 75 แห่งทั่วประเทศ
1.2 แนวคิดสำคัญ เมื่อพิจารณาศึกษาแนวคิดสำคัญที่สนับสนุนผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัด 4 รูปแบบ พบว่า อาจแบ่งเป็น 2 กลุ่มใหญ่ ๆ ดังนี้
1) กลุ่มแนวคิดที่สนับสนุนให้ผู้บริหารสูงสุดมาจากการแต่งตั้งและการสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค ประกอบด้วย 2 แนวคิด
1.1) แนวคิดการสนับสนุนราชการบริหารส่วนภูมิภาค และแนวคิดความเป็นสถาบันด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ทั้ง 2 แนวคิดนี้ได้สนับสนุนผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ แนวคิดแรก เชื่อว่า ราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีความสำคัญและจำเป็นต่อสังคมไทย พร้อมกับเชื่อว่าผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นตำแหน่งและเป็นบุคคลสำคัญของราชการบริหารส่วนภูมิภาค เป็นข้าราชการประจำที่มาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหารของจังหวัด เป็นกลไกหรือตัวแทนของรัฐบาลในส่วนกลางหรือกระทรวงมหาดไทยที่ได้รับมอบหรือแบ่งอำนาจหน้าที่บางส่วนให้ไปปฏิบัติราชการในส่วนภูมิภาค มีอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินของจังหวัดและอำเภอที่เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค ตลอดทั้งราชการบริหารส่วนท้องถิ่นบางส่วนด้วย ส่วนแนวคิดที่สอง เชื่อว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดไทยมีวิวัฒนาการมาจากการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ตั้งแต่สมัยสุโขทัยจนถึงทุกวันนี้ ได้รับการยอมรับและความเชื่อถือจากประชาชนจำนวนไม่น้อยสืบต่อกันมา ผนวกกับผู้ว่าราชการจังหวัดได้สร้างและสั่งสมคุณงามความดีให้กับจังหวัดและสังคมไทยตลอดมา สิ่งสำคัญเหล่านี้ ได้หล่อหลอมกล่อมเกลาและส่งเสริมให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีความมั่นคงจนมีลักษณะเป็นสถาบันที่เก่าแก่ด้านการบริหารราชการแผ่นดินของไทยสถาบันหนึ่ง1.2) แนวคิดซีอีโอที่ต้องการเพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด แนวคิดนี้ได้สนับสนุนผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอเพิ่มอีกแนวคิดหนึ่งด้วย แนวคิดนี้เชื่อว่าการบริหารงานของจังหวัดที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บริหารสูงสุดประสบกับความล้มเหลว ขาดประสิทธิภาพ ขาดเอกภาพในการบังคับบัญชา ทำให้ไม่อาจแก้ไขปัญหาในระดับจังหวัด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหาความยากจน ปัญหายาเสพติด และปัญหาการฉ้อราษฎร์บังหลวง ได้ ที่เป็นเช่นนี้มีสาเหตุสำคัญมาจากผู้ว่าราชการจังหวัดไม่มีอำนาจในการบริหาร งาน คน และเงิน มากเท่าที่ควร ดังนั้น จึงควรเพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดให้มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดทำนองเดียวกับผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาคเอกชน
2) กลุ่มแนวคิดที่สนับสนุนให้ผู้บริหารสูงสุดมาจากการเลือกตั้งและการสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย2.1) แนวคิดการสนับสนุนหน่วยการบริหารท้องถิ่น และแนวคิดรูปแบบหน่วยการบริหารท้องถิ่นหรือรูปแบบเทศบาลของต่างประเทศ ทั้ง 2 แนวคิดนี้ได้สนับสนุนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด แนวคิดแรกเชื่อมั่นและยอมรับในการบริหารงานของหน่วยการบริหารท้องถิ่นซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเข้าไปดำรงตำแหน่งเป็นผู้บริหารสูงสุดว่า มีประสิทธิภาพและตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น หน่วยการบริหารท้องถิ่นมีลักษณะเป็นหน่วยงานของประชาชนในท้องถิ่นหรือประชาชนในท้องถิ่นเป็นเจ้าของ มีการบริหารงานโดยประชาชนในท้องถิ่น และบริหารงานเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นเอง อีกแนวคิดหนึ่งเชื่อว่า รูปแบบหน่วยการบริหารท้องถิ่นหรือรูปแบบเทศบาลของต่างประเทศ ได้สนับสนุนหรือมีส่วนสำคัญต่อการกำหนดรูปแบบกรุงเทพมหานครและองค์การบริหารส่วนจังหวัดตลอดจนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดด้วย หน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบกรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ได้รับแนวคิดส่วนหนึ่งมาจากรูปแบบการบริหารท้องถิ่นแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรงและสภา ของต่างประเทศ ขณะที่หน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบองค์การบริหารส่วนจังหวัดและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้รับแนวคิดมาจากรูปแบบการบริหารท้องถิ่นแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมและสภา
2.2) แนวคิดหน่วยงานพิเศษที่บริหารงานในเขตพื้นที่เมืองหลวง แนวคิดนี้ได้สนับสนุนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเพิ่มอีกแนวคิดหนึ่งด้วย แนวคิดนี้เชื่อว่า หน่วยงานพิเศษ (special unit) หรือหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่ เช่น หน่วยการบริหารเมืองหลวง มีลักษณะพิเศษและจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายพิเศษ (chartered city) แตกต่างจากพื้นที่อื่นหรือหน่วยการบริหารท้องถิ่นอื่น แนวคิดนี้มีส่วนสำคัญในการสนับสนุนให้เกิดหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีลักษณะพิเศษ คือ กรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายพิเศษที่ใช้เฉพาะพื้นที่มีลักษณะพิเศษเท่านั้น
1.3 ความเป็นมา จากการพิจารณาศึกษาความเป็นมาของผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัดทั้ง 4 รูปแบบ พบว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดเริ่มมีวิวัฒนาการควบคู่กับการบริหารราชการแผ่นดินมาตั้งแต่สมัยสุโขทัย และผู้ว่าราชการจังหวัดได้ควบตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดด้วยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2498-2540 เป็นเวลาประมาณ 42 ปี และหลังจากพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 ได้ส่งผลให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงไม่ได้ควบตำแหน่งดังกล่าวอีกต่อไปสำหรับผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ได้เริ่มนำมาทดลองในโครงการจังหวัดทดลองการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา จำนวน 5 จังหวัด ในระหว่างปี พ.ศ. 2544-2545 เป็นเวลา 1 ปี ในระหว่างที่โครงการจังหวัดทดลองฯ และการประเมินโครงการยังไม่ประกาศต่อสาธารณะนั้น ในปี พ.ศ. 2545 ร้อยตำรวจเอกปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นแกนนำคนหนึ่งที่นำแนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอมาใช้ตั้งแต่เริ่มแรก ได้ย้ายไปดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม และนายวันมูหะมัดนอร์ มะทา ได้เข้าดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แทน ต่อจากนั้น ในต้นเดือนมกราคม 2546 ได้มีการประกาศผลการประเมินโครงการต่อสาธารณะ สรุปได้ดังนี้
ในภาพรวมจากการทดลองบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา สามารถลดปัญหาที่เกิดขึ้นได้มาก โดยเฉพาะด้านเศรษฐกิจ เนื่องจากตัวเลขการขยายตัวทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นร้อยละ 4.9 ซึ่งเป็นสิ่งบ่งชี้ความสำเร็จในการบริหารงาน นายวันมูหะมัดนอร์ มะทา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้ระบุว่า การประเมินผลโครงการนี้รัฐบาลได้ประเมินตามหลักวิชาการ คาดว่าผลที่ออกมาน่าจะมีความคลาดเคลื่อนไม่เกินร้อยละ 5-10 เท่านั้น และกระทรวงมหาดไทยจะนำการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนาไปทดลองใช้ในพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ เพื่อแก้ปัญหาต่างๆ ด้วย โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทดลองใช้อย่างไม่เป็นทางการก่อน จึงพัฒนาอย่างเป็นทางการในอนาคต ล่าสุดในเดือนพฤษภาคม 2546 นายกรัฐมนตรี ได้ประกาศว่าจะนำแนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอไปใช้ในทุกจังหวัดของไทยในเดือนตุลาคม 2546 ในส่วนของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในปี พ.ศ. 2518 กฎหมายเปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งคณะผู้บริหารกรุงเทพมหานคร ซึ่งประกอบด้วยผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร แต่ใช้ได้ไม่นาน รัฐบาลได้แต่งตั้งข้าราชการประจำเข้ามาดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร จนกระทั่งปี พ.ศ. 2528 จึงได้มีกฎหมายบัญญัติให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเพียงคนเดียวที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และใช้มาจนทุกวันนี้1.4 ที่มา ที่มาของผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัด 4 รูปแบบ ซึ่งจัดแบ่งเป็น 2 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มที่มาตามเส้นทางข้าราชการประจำ และกลุ่มที่มาตามเส้นทางข้าราชการการเมือง ดังนี้
1) กลุ่มที่มาตามเส้นทางข้าราชการประจำ
ได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นมาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวง คณะกรรมการบริหารงานบุคคลระดับสูง และคณะรัฐมนตรี ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอมาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวง และคณะรัฐมนตรี2) กลุ่มที่มาตามเส้นทางข้าราชการการเมือง ได้แก่ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด
ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครนั้นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ส่วนนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมาจากการเลือกตั้งของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง โดยมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม ซึ่งหมายถึงประชาชนเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ต่อจากนั้น สมาชิกจึงไปเลือกสมาชิกด้วยกันคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด1.5 โครงสร้าง การนำโครงสร้างมาพิจารณาศึกษาด้วยไม่เพียงจะช่วยให้มองเห็นว่าผู้บริหารสูงสุดทั้ง 4 รูปแบบ อยู่ในตำแหน่งใดของหน่วยงานเท่านั้น แต่ยังจะช่วยให้เห็นความแตกต่างระหว่างโครงสร้างตามเส้นทางของข้าราชการประจำที่มาจากการแต่งตั้ง และโครงสร้างของนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งอีกด้วย สำหรับโครงสร้างหน่วยงานระดับจังหวัดภายใต้การบังคับบัญชาของผู้บริหารสูงสุด 4 รูปแบบ เป็นโครงสร้างที่มีตัวบทกฎหมายรองรับ และเพื่อให้สอดคล้องกับที่มาข้างต้น จึงจัดแบ่งเป็น 2 กลุ่ม พบว่า
1) กลุ่มโครงสร้างตามเส้นทางข้าราชการประจำที่มาจากการแต่งตั้งและสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค
กลุ่มนี้ประกอบด้วย โครงสร้างหน่วยงานระดับจังหวัดภายใต้การบังคับบัญชาของผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ โดยโครงสร้างหน่วยงานที่เรียกว่าจังหวัด ภายใต้การนำของผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น มีเฉพาะฝ่ายบริหาร ไม่มีฝ่ายนิติบัญญัติ ทั้งนี้เป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ในทำนองเดียวกัน โครงสร้างหน่วยงานที่เรียกว่า จังหวัดซีอีโอตามโครงการจังหวัดทดลองการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา ภายใต้การนำของผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ก็มีเฉพาะฝ่ายบริหาร ไม่มีฝ่ายนิติบัญญัติ ทั้งนี้ เป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 รวมทั้งมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2544 และวันที่ 12 พฤศจิกายน 25442) กลุ่มโครงสร้างตามเส้นทางข้าราชการการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งและสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่น กลุ่มนี้ประกอบด้วย โครงสร้างหน่วยงานระดับจังหวัดภายใต้การบังคับบัญชาของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยโครงสร้างหน่วยงานที่เรียกว่า กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขนาดใหญ่ มีฐานะเทียบเท่าจังหวัดภายใต้การนำของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครนั้น จัดแบ่งหน่วยงานเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ทั้งนี้ เป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ในทำนองเดียวกัน โครงสร้างหน่วยงานที่เรียกว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบปกติในระดับจังหวัดภายใต้การนำของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้น ก็จัดแบ่งหน่วยงานเป็น 2 ฝ่าย คือฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
ทั้ง 2 กลุ่มนี้ ต่างมีฐานะทางกฎหมาย คือ เป็นนิติบุคคล และต่างอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย
1.6 อำนาจหน้าที่
ผลการวิเคราะห์เปรียบเทียบอำนาจหน้าที่ของผู้บริหารสูงสุด 4 รูปแบบ1) ผู้ว่าราชการจังหวัด มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหลัก คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 57 และยังมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายอื่น ซึ่งหมายถึงอำนาจที่ได้รับมอบตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนของทางราชการ และตามที่คณะรัฐมนตรี กระทรวง กรม มอบหมาย หรือตามที่นายกรัฐมนตรีสั่งการในฐานะหัวหน้ารัฐบาล เช่น อำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457
2) ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ
มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหลักคือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 รวมทั้งตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2544 และวันที่ 12 พฤศจิกายน 2544 ที่มอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในการบริหารงาน คน และเงิน ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ส่วนอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอตามกฎหมายอื่น เป็นไปตามกฎหมายเช่นเดียวกับที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด3) ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ซึ่งเป็นกฎหมายหลักได้กำหนด "อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร" ไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในมาตรา 49-50 พร้อมทั้งกำหนด "อำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร" ไว้ โดยเฉพาะในมาตรา 89-96 ซึ่งแท้ที่จริงอำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานครนั้นก็คืออำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครนั่นเองเนื่องจากผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานฝ่ายบริหารของกรุงเทพมหานคร ส่วนอำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานครตามกฎหมายอื่น ได้กำหนดไว้ในพระราชกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 18 และมาตรา 254) นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด
พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นกฎหมายหลักได้กำหนด "อำนาจหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด" ไว้ โดยเฉพาะในมาตรา 25, 30, 35, 39-44, 52, 54, และมาตรา 57 รวมทั้งกำหนด "อำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด" ไว้ โดยเฉพาะในมาตรา 45-57 ส่วนอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดตามกฎหมายอื่น ได้กำหนดไว้ในพระราชกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 17 และมาตรา 24นอกจากนี้ เมื่อวิเคราะห์เปรียบเทียบอำนาจหน้าที่ของผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัดทั้ง 4 รูปแบบโดยจัดแบ่งตามพื้นที่
พบว่า อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอครอบคลุมพื้นที่ทั้งหมดของจังหวัด มีอำนาจหน้าที่กำกับ ควบคุม ดูแล หรือตรวจสอบหน่วยการบริหารท้องถิ่นทุกรูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล รวมทั้งเมืองพัทยาซึ่งอยู่ในจังหวัดชลบุรีด้วยแต่ไม่มีอำนาจหน้าที่กำกับ ควบคุม ดูแล หรือตรวจสอบพื้นที่ของกรุงเทพมหานครเพราะเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่รูปแบบพิเศษที่เป็นที่ตั้งของเมืองหลวงและมีกฎหมายพิเศษรองรับ ผู้มีอำนาจกำกับดูแลผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร คือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ส่วนอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครครอบคลุมพื้นที่ทั้งหมดของกรุงเทพมหานครซึ่งไม่มีหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบอื่นตั้งอยู่ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของผู้บริหารสูงสุดทั้ง 3 รูปแบบที่กล่าวมานี้ จึงกว้างขวางมากกว่าอำนาจหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในเขตพื้นที่ที่เป็นขององค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้น ไม่มีอำนาจหน้าที่ในพื้นที่ที่เป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบอื่น อันได้แก่ เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล อีกทั้งไม่มีอำนาจหน้าที่ในพื้นที่ที่เป็นอำนาจหน้าที่ของเมืองพัทยาที่อยู่ในจังหวัดชลบุรี และกรุงเทพมหานครด้วย
2. จุดเด่นและจุดด้อย
2.1 ผู้ว่าราชการจังหวัด มีจุดเด่น เช่น เป็นตำแหน่งผู้บริหารที่มีอำนาจสูงสุดในจังหวัด ได้รับการนับถือยกย่อง และประชาชนคุ้นเคยมาช้านาน ส่วนจุดด้อย เช่น กระทรวง กรมของราชการบริหารส่วนกลางมอบอำนาจให้กับผู้ว่าราชการจังหวัดไม่เท่าเทียมกัน ไม่ขึ้นตรงต่อผู้ว่าราชการจังหวัด และถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง2.2 ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ มีจุดเด่น เช่น ช่วยทำให้ระบบบริหารภาครัฐระดับจังหวัดมีศักยภาพและสมรรถภาพสูง บริหารงานได้ครอบคลุม ครบวงจร และทันต่อเหตุการณ์ ตลอดจนบูรณาการนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาล ในส่วนของจุดด้อย ที่สำคัญคือ ขัดกระแสโลก เช่น ไม่กระจายอำนาจ ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ รวมทั้งการปฏิรูปการเมืองการปกครองและการบริหารของประเทศ สอดคล้องกับระบบปิด แนวคิดซีอีโอของภาคเอกชนไม่อาจนำมาใช้กับการบริหารราชการในระดับจังหวัดได้ง่ายเพราะเกี่ยวข้องกับงานหลายด้านทั้งด้านบริหารและด้านกระบวนการยุติธรรม และถ้านำไปขยายผลใช้ในบางจังหวัด จะทำให้เกิดผู้ว่าราชการจังหวัด 2 มาตรฐาน ทั้งนี้ ได้ขยายความไว้ในข้อเสนอแนะ
2.3 ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มีจุดเด่น เช่น เป็นลักษณะประชาธิปไตยระบบหนึ่ง มีความเข้มแข็ง มีเอกภาพและประสิทธิภาพในการบริหารงาน ส่วนจุดด้อย เช่น รูปแบบและโครงสร้างการบริหารงานไม่สอดคล้องกับการบริหารงานของเมืองหลวงและไม่เป็นสากล เช่น การบริหารงานในระดับล่างไม่เป็นเทศบาล หรือผู้อำนวยการเขตมาจากการแต่งตั้ง ความแตกต่างระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติปรากฏอย่างชัดเจน และการบังคับใช้กฎหมายยังขาดประสิทธิภาพ
2.4 นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีจุดเด่น เช่น สอดคล้องกับกระแสประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น เป็นตัวชี้วัดหนึ่งที่แสดงถึงความเป็นประชาธิปไตยและความสำคัญของประชาชน และใช้เป็นพื้นฐานสำหรับก้าวไปสู่การเป็นนักการเมืองระดับชาติ สำหรับจุดด้อย เช่น เกิดการซื้อเสียงเพื่อให้ได้รับเลือกตั้ง ทำให้ได้บุคคลบางคนที่ไม่เหมาะสมเข้าสู่ตำแหน่ง เช่น ผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่น และการบริหารงานจะตกอยู่ในมือของนักการเมือง
3. การแต่งตั้งและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด
นับแต่สมัยสุโขทัยถึงปัจจุบัน ผู้ว่าราชการจังหวัดของไทยซึ่งอาจเรียกอย่างอื่น เป็นต้นว่า พ่อเมือง เจ้าเมือง ผู้ว่าราชการเมือง หรือข้าหลวงประจำจังหวัด ล้วนมาจากการแต่งตั้งและมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินควบคู่มากับสังคมไทยสืบต่อกันมาจนทุกวันนี้ เฉพาะในช่วงปี พ.ศ. 2498-2540 นั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดของไทยมี 2 ฐานะ คือ ในฐานะที่ผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดที่สังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค และในฐานะที่เป็นผู้บริหารสูงสุดขององค์การบริหารส่วนจังหวัดที่สังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ต่อมาในปี พ.ศ. 2540 เมื่อประกาศใช้พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดดำรงตำแหน่งเพียงฐานะเดียว ส่วนอีกฐานะหนึ่งนั้น กฎหมายดังกล่าวเปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดทางอ้อม แต่อย่างไรก็ตาม ผู้ว่าราชการจังหวัดก็ยังคงมีอำนาจหน้าที่อยู่ในองค์การบริหารส่วนจังหวัดพอสมควรด้วย เฉพาะอำนาจในการควบคุมดูแลและอำนาจทางด้านนิติบัญญัติ ทำให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยังไม่มีความเป็นอิสระมากเท่าที่ควร อีกทั้งในจังหวัดก็ยังคงมีการบริหารระดับจังหวัด 2 ฐานะ คือรูปแบบจังหวัด และรูปแบบองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งอาจก่อให้เกิดความซ้ำซ้อนและสับสนได้ในปี พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 บัญญัติให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร 1 คน และรองผู้ว่าราชการจังหวัด 4 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ต่อมาในปี พ.ศ. 2528 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 บัญญัติให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเพียงคนเดียวเท่านั้นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนและยังคงใช้ต่อมาจนทุกวันนี้
การเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดโดยตรงเพียงคนเดียวในกรุงเทพมหานครซึ่งเรียกว่า ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในปี พ.ศ. 2528 ที่กล่าวผ่านมานี้ ถือได้ว่าเป็นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรงเป็นครั้งแรกของประเทศไทย ด้วยเหตุผลประกอบกันหลายประการ ที่สำคัญเช่น
1) ตำแหน่งที่เลือกตั้งเป็นตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัด
2) แม้กรุงเทพมหานครสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่ และไม่ถือว่าเป็นจังหวัดตามความหมายของราชการบริหารส่วนภูมิภาค แต่กรุงเทพมหานครก็มีฐานะเทียบเท่าจังหวัด
3) ข้อมูลทางประวัติศาสตร์ ได้แสดงให้เห็นร่องรอยการเป็นจังหวัดและเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดของกรุงเทพมหานครหลงเหลืออยู่ นั่นก็คือ ก่อนหน้าที่กรุงเทพมหานครจะเปลี่ยนฐานะเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขนาดใหญ่เมื่อปี พ.ศ. 2518 เป็นต้นมานั้น กรุงเทพมหานครได้เคยเป็นจังหวัดหนึ่งของไทยและสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาคเหมือนกับจังหวัดอื่น ๆ โดยในปี พ.ศ. 2515 ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335/2515 ลงวันที่ 13 ธันวาคม2515 ได้กำหนดให้เรียกนครหลวงของประเทศว่า "กรุงเทพมหานคร" พร้อมกับจัดรูปการปกครองและการบริหารให้มีลักษณะพิเศษเรียกว่า"กรุงเทพมหานคร" ยังคงสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือมีฐานะเป็นจังหวัดเช่นเดิม กฎหมายดังกล่าวยังได้กำหนดให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นข้าราชการการเมือง และมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี และแม้กระทั่งย้อนไปก่อนหน้านั้นประกาศของคณะ ปฎิวัติ ฉบับที่ 24/2514 ลงวันที่ 21 ธันวาคม 2514 ได้กำหนดให้เรียกผู้บริหารสูงสุดว่า "ผู้ว่าราชการนครหลวงกรุงเทพธนบุรี" ซึ่งมาจากการแต่งตั้งและสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาคเช่นกัน
4) การเรียกผู้บริหารสูงสุดว่า ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ก็ใกล้เคียงกับการเรียกผู้ว่าราชการจังหวัดของจังหวัดอื่น เพียงแต่ไม่มีคำว่าจังหวัดอยู่หน้าคำว่ากรุงเทพมหานครเท่านั้น จากข้อเท็จจริงปรากฏอย่างชัดเจนว่า "กรุงเทพมหานคร" และ "ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร" ทั้ง 2 คำนี้ได้ถูกนำมาใช้ทั้งในขณะที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมาจากการแต่งตั้งและสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาคตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335/2515 และในขณะที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครกับคณะมาจากการเลือกตั้งและสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่นคือตั้งแต่ปี พ.ศ. 2518 เป็นต้นมา ทำให้ในปีเดียวกันนั้นเองกรุงเทพมหานครไม่ใช่จังหวัดอีกต่อไป แต่ก็ยังมีฐานะเทียบเท่าจังหวัด ดังกล่าวไว้แล้วข้างต้น
5) ในอนาคต หากเสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเกิดขึ้น ก็มิได้เป็นเรื่องแปลกใหม่ เพราะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้คาดการณ์ เตรียมการไว้ล่วงหน้าหรือได้มีบทบัญญัติรองรับการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดไว้แล้ว ดังเห็นได้จากถ้อยคำของรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 ดังจะได้กล่าวต่อไปในข้อเสนอแนะ
แนวคิดการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรงทำนองเดียวกับการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครนั้น ได้รับการโต้แย้งหรือวิพากษ์วิจารณ์จากหลายฝ่าย โดยฝ่ายสนับสนุนให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรงเห็นว่า สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย การกระจายอำนาจ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีสิทธิเลือกและกำหนดชะตาชีวิตของตนเอง รวมทั้งการเปิดโอกาสให้ประชาชนทั่วไปจากหลากหลายอาชีพเข้าสู่อำนาจด้วยการเลือกตั้ง เป็นต้น ในทางตรงกันข้าม ฝ่ายคัดค้านเห็นว่า การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรงจะก่อให้เกิดผลเสียมากกว่าผลดี เช่น ขัดหลักการของความเป็นรัฐเดี่ยวและการเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวที่แบ่งแยกมิได้ของประเทศ ไม่สอดคล้องกับวัฒนธรรมและประเพณีการปกครองของประเทศ การเลือกตั้งที่เกิดขึ้นในทุกระดับยังไม่มีความบริสุทธิ์ยุติธรรมอย่างเพียงพอ ตลอดทั้งรัฐบาลในส่วนกลางจะขาดเอกภาพในการปกครองและการบริหาร
4. ข้อเสนอแนะ
ผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัดทั้ง 4 รูปแบบล้วนมีจุดเด่นและจุดด้อยด้วยกันทั้งสิ้น แต่มีเพียง 3 รูปแบบที่ควรสนับสนุนให้คงอยู่ต่อไป ได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอนั้น ควรยกเลิก และเนื่องจากผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัดแต่ละรูปแบบมีความสัมพันธ์กันและส่งผลถึงกัน ดังนั้น ข้อเสนอแนะที่สนับสนุนรูปแบบใด ย่อมส่งผลกระทบไปถึงรูปแบบอื่นไม่มากก็น้อยด้วย เช่น เสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในบางจังหวัดที่มีความพร้อม ก็จะทำให้จำนวนผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดลดน้อยลง ในเวลาเดียวกัน ก็จะทำให้จำนวนผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งทำนองเดียวกับผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเพิ่มมากขึ้นเท่าจำนวนที่ลดนั้น ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอซึ่งนำมาทดลองใช้ครั้งแรกเป็นเวลา 1 ปีใน 5 จังหวัดทดลอง และมีอำนาจบริหารงานแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเพื่อสร้างความเป็นเอกภาพและประสิทธิภาพนั้น เมื่อเสนอแนะให้ยกเลิก ก็จะทำให้จำนวนผู้ว่าราชการจังหวัดเพิ่มมากขึ้น พร้อมกันนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอและอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอที่ไปกระทบถึงอำนาจหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดใน 5 จังหวัดทดลอง ก็จะหมดไปด้วย โปรดดูภาพที่ 1 และคำอธิบายของข้อเสนอแนะดังกล่าวนี้
ภาพที่ 1
ภาพรวมข้อเสนอแนะของการศึกษาครั้งนี้ผู้บริหารสูงสุดมาจากการแต่งตั้ง #9; ผู้บริหารสูงสุดมาจากการเลือกตั้ง
ผู้ว่าราชการ ผู้ว่าราชการ ผู้ว่าราชการ นายกองค์การบริหาร
จังหวัด จังหวัดซีอีโอ กรุงเทพมหานคร ส่วนจังหวัด
จังหวัด จังหวัดซีอีโอ กรุงเทพ องค์การบริหาร
ทดลองใน มหานคร ส่วนจังหวัด
มี 70 แห่ง 5 แห่ง มี 1 แห่ง มี 75 แห่ง
ข้อเสนอแนะ
ลดลงเท่ากับ ชะลอ หรือ เพิ่มขึ้นเท่า ลดลงเท่า
จำนวนจังหวัด ยกเลิก กับจำนวน กับจำนวน
ที่มีการเลือกตั้ง จังหวัดที่มี จังหวัดที่มี
แต่เพิ่มขึ้น 5 การเลือกตั้ง การเลือกตั้ง
จังหวัดที่ยกเลิก
ผู้ว่าฯซีอีโอ
4.1 ควรสนับสนุนให้ผู้ว่าราชการจังหวัดยังคงดำรงตำแหน่งเป็นผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานที่เรียกว่าจังหวัด แต่ในอนาคต ควรเปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดได้ในบางจังหวัดที่มีความพร้อม เช่น เชียงใหม่ หรือภูเก็ต การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดที่เสนอไว้นี้ หมายถึง การเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัดที่เรียกว่าจังหวัด ซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้งและสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาคเป็นผู้บริหารสูงสุด ทั้งนี้ ต้องเข้าเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 และออกเป็นกฎหมายเพื่อให้มีการเลือกตั้งขึ้น "มาตรา 78 รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงการพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น" ในกฎหมายนั้นจะต้องระบุให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดในจังหวัด พร้อมกับยกเลิกการบริหารรูปแบบจังหวัดซึ่งสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาคโดยจัดตั้งเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่ ซึ่งมีฐานะเทียบเท่าจังหวัดขึ้นแทน (ในรัฐธรรมนูญใช้ถ้อยคำว่า "พัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่") ทั้งนี้ ต้องเข้าเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนดคือต้องเป็น "จังหวัดที่มีความพร้อม" และ "โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น" นอกจากนี้ ในพื้นที่ที่เคยเป็นจังหวัดหรือในพื้นที่ที่กำลังจะเป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น ก็จะไม่มีองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดด้วย เพราะอำนาจหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดจะปรับเปลี่ยนไปเป็นอำนาจหน้าที่ส่วนหนึ่งของผู้บริหารสูงสุดที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน อาจเรียกชื่อว่า ผู้ว่าราชการ ..ตามด้วยชื่อจังหวัดที่จะมีการเลือกตั้ง เช่น ผู้ว่าราชการภูเก็ตเท่าที่ผ่านมา การแสดงความคิดเห็นเพื่อให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น จะมีทั้งฝ่ายคัดค้านและฝ่ายสนับสนุน เช่นนี้ถือว่าเป็นความแตกต่างด้านความคิด ไม่ใช่เรื่องของความถูกหรือผิด แต่เป็นเรื่องของความเหมาะสมไม่เหมาะสม อีกทั้งรูปแบบผู้บริหารสูงสุดไม่ว่าจะมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้งต่างก็มีข้อดีข้อเสียในตัวเอง ไม่มีรูปแบบใดที่ดีสุดและเหมาะสมที่สุด ขึ้นอยู่กับว่าจะนำไปใช้ในช่วงเวลาใด หรือสถานการณ์ใด หรือถ้ามองในอีกแง่มุมหนึ่ง แท้ที่จริงแล้ว เรื่องการแต่งตั้งหรือเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นเรื่องของการแย่งชิงอำนาจและผลประโยชน์ระหว่างฝ่ายประจำหรือข้าราชการประจำกับฝ่ายการเมืองหรือนักการเมือง ที่มีให้เห็นในทุกยุคทุกสมัยและทุกประเทศและหลายลักษณะ ขึ้นอยู่กับว่าฝ่ายใดจะเข้มแข็งหรือมีอำนาจมากกว่ากัน ในอดีต ฝ่ายแรกซึ่งเป็นข้าราชการประจำมีอิทธิพลและมีอำนาจมาก จึงสนับสนุนการแต่งตั้ง แต่ต่อมาอิทธิพลและอำนาจเริ่มลดลง ฝ่ายหลังจึงเข้ามาแย่งอำนาจหรือผลประโยชน์ อย่างไรก็ตาม ทั้ง 2 ฝ่ายมีส่วนที่เหมือนกันอย่างน้อย 3 ประการ คือ (1) ต่างกล่าวอ้างว่าทำเพื่อผลประโยชน์ของประชาชน (2) ต่างยกเหตุผลสารพัดทั้งทางวิชาการและทางปฏิบัติมาสนับสนุนหรือเพื่อหาความชอบธรรมให้กับฝ่ายตน และ (3) แต่ละฝ่ายมีแนวโน้มหรือความเป็นไปได้ที่อาจเปลี่ยนข้างไปสนับสนุนอีกฝ่ายหนึ่งได้เมื่อมีเหตุผลและความจำเป็นเพียงพอ เช่น ในขณะรับราชการเป็นข้าราชการประจำได้ต่อต้านการเลือกตั้งทุกระดับ แต่เมื่อเกษียณแล้วกลับไปลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นนักการเมืองหรือไปเป็นที่ปรึกษาของนักการเมือง ส่วนตัวอย่างตรงกันข้าม เช่น นักการเมืองสนับสนุนการเลือกตั้งตลอดมาเพราะเป็นลูกหลานของนักการเมือง แต่เมื่อได้รับแต่งตั้งให้เข้าไปดำรงตำแหน่งสำคัญก็อาจเปลี่ยนมาสนับสนุนการแต่งตั้งได้ เป็นต้น ดังนั้น ถ้าเข้าใจสัจธรรมทำนองนี้แล้ว ก็จะพบว่าเป็นเรื่องธรรมดา เป็นปรากฏการณ์ตามธรรมชาติของมนุษย์และสังคม เป็นพัฒนาการทางการเมืองการปกครองและการบริหารของสังคมอย่างหนึ่ง
4.2 ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เป็นตัวอย่างของแนวคิดที่สนับสนุนให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรง และในอนาคตควรนำไปประยุกต์ใช้ในบางจังหวัดที่มีความพร้อม ภายใต้เงื่อนไขตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 ดังกล่าวแล้ว โดยจำนวนผู้ว่าราชการจังหวัดทำนองเดียวกับผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจะเพิ่มขึ้นเท่ากับจำนวนจังหวัดที่เปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด อย่างไรก็ตาม กรุงเทพมหานครควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขที่ระบบหรือโครงสร้างใหญ่ ดังนี้
^.2.1 แบ่งโครงสร้างการบริหารงานของกรุงเทพมหานครที่เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่เพียงระดับเดียว ออกเป็น 2 ระดับ คือ ระดับบนและระดับล่าง ให้ทั้ง 2 ระดับ เป็นหน่วยการบริหารท้องถิ่น ในระดับบน มีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารสูงสุด และมีฝ่ายนิติบัญญัติเรียกว่าสภากรุงเทพมหานคร กรุงเทพมหานครควรขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทย การติดต่อประสานงานกระทำโดยตรงต่อรัฐมนตรี มิใช่ผ่านปลัดกระทรวงมหาดไทย ส่วนการบริหารงานในระดับล่าง ปรับเปลี่ยนจากสำนักงานเขต 50 แห่ง ไปเป็นเทศบาลนครจำนวน 10-15 แห่ง แต่ละเทศบาลนครมีฐานะเป็นนิติบุคคล ทุกเทศบาลเป็นรูปแบบเทศบาลแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารหรือนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรง และสภาเทศบาล ทำนองเดียวกับรูปแบบเมืองพัทยา
4.2.2 ควรกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในระดับบน และนายกเทศมนตรีเทศบาลนครทุกคนในระดับล่าง ให้มีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละ 4 ปีนับแต่วันเลือกตั้ง แต่จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินสองวาระไม่ได้ ทั้งนี้เพื่อป้องกันการผูกขาด
4.3 นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ไม่ควรเพิ่มจำนวน แต่จำนวนอาจลดลงได้ เมื่อจังหวัดนั้นมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทำนองเดียวกับการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในกรณีนี้ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งเป็นนักการเมืองและมาจากการเลือกตั้ง ก็จะมีโอกาสลงสมัครรับเลือกตั้งได้ และอีกไม่นานรัฐบาลน่าจะมีแนวโน้มเปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดโดยตรง การเปิดโอกาสเช่นนี้ถือเป็นขั้นตอนแรกหรือมีแนวโน้มที่จะนำไปสู่การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ตามมาตรา 78 ได้ง่ายขึ้นหากนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดร่วมมือกับหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ ในจังหวัดอย่างจริงจัง อย่างไรก็ตาม ในอนาคตก่อนที่จะมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในบางจังหวัด รัฐบาลและกระทรวงมหาดไทยอาจเปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพียงคนเดียวได้โดยตรง แทนที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมอย่างเดิม ทั้งนี้เป็นไปในทำนองเดียวกับที่พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2543 ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเพียงคนเดียวได้โดยตรงตั้งแต่ปี พ.ศ. 2543 เป็นต้นมา แต่น่าจะมีการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งไว้ด้วยว่า ไม่อาจดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 2 วาระ หรือไม่เกิน 8 ปี เพื่อป้องกันการผูกขาด
4.4 ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ควรยกเลิก ด้วยเหตุผลหลายประการประกอบกัน
4.4.1 แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอขัดกระแสโลก ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ รวมทั้งการปฏิรูปการเมืองการปกครองและการบริหารของประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เป็นการรวมอำนาจในการบริหารงาน คน และเงิน ของส่วนราชการในระดับจังหวัดไว้ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ถ้ายิ่งให้อำนาจแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอในการใช้อำนาจหรือใช้ดุลพินิจในการวินิจฉัยสั่งการเพียงคนเดียว ไม่เปิดโอกาสให้หน่วยงานอื่นเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริงด้วยแล้ว อาจไปสอดคล้องกับแนวคิดเผด็จการ ถึงแม้ว่าผู้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ จะไม่มีลักษณะภาวะผู้นำแบบเผด็จการก็ตาม และถ้าเมื่อใดอำนาจไปอยู่ในมือคนใดคนหนึ่งมากเกินไป ก็จะยิ่งทำให้คน ๆ นั้น ประพฤติทุจริตได้ง่าย (absolute power, corrupt absolutely)
4.4.2 แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอสนับสนุนราชการส่วนภูมิภาคให้เข้มแข็งอันเป็นการสวนกระแสโลก ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกแบ่งราชการบริหารแผ่นดินของประเทศออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ ๆ คือ ราชการบริหารส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น โดยราชการบริหารส่วนกลางใช้หลักการรวมอำนาจ แต่ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นใช้หลักการกระจายอำนาจ สำหรับราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้นแท้ที่จริงก็คือราชการบริหารส่วนกลางที่ใช้หลักการรวมอำนาจนั่นเอง ในบางประเทศไม่มีราชการบริหารส่วนภูมิภาค เช่น สหรัฐอเมริกา อังกฤษ และญี่ปุ่น หรือบางประเทศมีราชการบริหารส่วนภูมิภาคแต่ก็ไม่ให้ความสำคัญเพราะถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของราชการบริหารส่วนกลาง
สำหรับประเทศที่จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วนอย่างชัดเจน มีให้เห็นน้อยมาก ที่ชัดเจนมี 2 ประเทศ คือ ไทยและฝรั่งเศส โดยแบ่งเป็น ราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ยิ่งไปกว่านั้น ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยทั่วโลกนับวันจะให้ความสำคัญกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่ใช้หลักการกระจายอำนาจเพิ่มมากขึ้น หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ ประเทศทั้งหลายให้ความสำคัญกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคน้อยมาก หรือยิ่งน้อยลง ๆ พร้อมกับสนับสนุนราชการบริหารส่วนท้องถิ่นหรือหลักการกระจายอำนาจเพิ่มมากขึ้น ที่เป็นเช่นนี้เพราะประเทศดังกล่าวยึดมั่นและศรัทธาว่า (1) หลักการกระจายอำนาจเป็นหลักการสำคัญของระบอบประชาธิปไตย (2) หลักการกระจายอำนาจเป็นตัวชี้วัดความเป็นประชาธิปไตย (3) ยิ่งการปกครองส่วนท้องถิ่นเข้มแข็งมากขึ้นเท่าใด ประเทศก็ยิ่งเจริญมากขึ้นเท่านั้น และ (4) ประสิทธิภาพ และเอกภาพ เกิดจากแนวคิดประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ มิใช่เกิดจากแนวคิดเผด็จการและการรวมอำนาจ เห็นตัวอย่างได้จาก สหรัฐอเมริกา อังกฤษ เยอรมนี และญี่ปุ่น ล้วนเป็นประเทศประชาธิปไตยที่เจริญก้าวหน้าและมั่นคง ประเทศดังกล่าวได้สนับสนุนแนวคิดประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจพร้อมกันไปด้วย
4.4.3 แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอเป็นอุปสรรคต่อราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ประเทศไทยจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน แต่ละส่วนมีความสัมพันธ์กันทั้งทางกฎหมายและในทางปฏิบัติจริง ไม่อาจมองแบบแยกส่วนหรือแยกออกจากกันได้ เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอมีอำนาจทั้งทางตรงและทางอ้อมที่จะควบคุมดูแลหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัด ดังนั้น แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอซึ่งสนับสนุนราชการบริหารส่วนภูมิภาคให้เข้มแข็งนั้นย่อมต้องส่งผลกระทบต่อราชการบริหารส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยการบริหารท้องถิ่นอย่างแน่นอน และเท่าที่ผ่านมา ราชการบริหารส่วนภูมิภาคดำเนินการในทิศทางที่สนับสนุนส่งเสริมหน่วยการบริหารท้องถิ่นไม่มากเท่าที่ควร หากศึกษาประวัติศาสตร์จะพบว่า การเปลี่ยนแปลงที่เป็นไปในทิศทางที่สนับสนุนหน่วยการบริหารท้องถิ่นของไทยส่วนใหญ่มาจากรัฐบาล นักการเมือง หรือฝ่ายการเมืองของราชการบริหารส่วนกลาง เช่น รัฐบาลภายใต้การนำของนายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรี มิใช่มาจากข้าราชการประจำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าราชการประจำในส่วนภูมิภาค น่าเป็นห่วงต่อไปคือ แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอมีแนวโน้มที่จะสนับสนุนเพื่อนำไปสู่การฝังใจ ยึดมั่น และกล่าวอ้างอยู่เสมอ ๆ ว่า หน่วยการบริหารท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่นยังไม่พร้อม ประชาชนขาดความรู้ความเข้าใจในการบริหาร มีการซื้อสิทธิ์ซื้อเสียง และเกิดการทุจริตหรือคอร์รับชั่นในระดับรากหญ้า มีการกระจายการโกงกินไปสู่ท้องถิ่น รวมตลอดไปถึงการไม่ยอมเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นฝึกหัดหรือเรียนถูกเรียนผิดอย่างจริงจังและต่อเนื่อง ทั้งหมดนี้จะเกิดขึ้นเพื่อสร้างความชอบธรรมในลักษณะที่ต้องการให้ข้าราชการประจำในส่วนภูมิภาคจะได้มีโอกาสปกครองและใช้อำนาจในท้องถิ่นเองต่อไปเรื่อย ๆ ลักษณะทำนองแย่งอำนาจและผลประโยชน์กันในส่วนภูมิภาคจึงไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ เพราะฉะนั้น ภายใต้แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ จึงมองไม่เห็นหนทางที่การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะเจริญก้าวหน้าและฝึกหัดตนเองเพื่อให้สามารถยืนอยู่บนขาของตนเองโดยไม่ต้องพึ่งพาพึ่งพิงข้าราชการประจำในส่วนภูมิภาค
4.4.4 แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอไม่อาจนำไปสู่การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 ได้ เมื่อใดก็ตามที่แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอถูกนำไปใช้จริงทั่วประเทศก็เท่ากับเป็นการสนับสนุนแนวคิดการรวมอำนาจและราชการบริหารส่วนภูมิภาคให้มีอำนาจเพิ่มมากขึ้นดังกล่าวแล้ว สิ่งที่ตามมาอย่างหลีกเลี่ยงได้ยากคือ เป็นธรรมดาและเป็นธรรมชาติ เมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอมีอำนาจมากแล้ว ย่อมไม่ต้องการที่จะคายอำนาจ ลักษณะเช่นนี้เกิดขึ้นในเกือบทุกสังคม ดังนั้น การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นแนวคิดที่สนับสนุนราชการบริหารส่วนท้องถิ่นและการกระจายอำนาจที่ตรงกันข้ามอยู่คนละขั้วกับแนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ จึงไม่อาจเกิดขึ้นได้
4.4.5 แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ หากนำไปปฏิบัติได้อย่างจริงจังทั่วประเทศ ย่อมส่งผลกระทบด้านลบต่อราชการบริหารส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยการปกครองท้องถิ่นต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง องค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น เช่น ไม่มีโอกาสที่จะแสดงผลงานอย่างเต็มที่ และยังเป็นการซ้ำซ้อนกันอีกด้วย อาจเปรียบได้กับการมีเสือสองตัวอยู่ในถ้ำเดียวกันคือจังหวัดเดียวกันและมีกลุ่มเป้าหมายเป็นประชาชนกลุ่มเดียวกัน จากนั้น จึงปล่อยให้เสือแต่ละตัวแสดงอำนาจที่บางส่วนซ้ำซ้อนกัน เสือตัวแรกนั้นสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาคและมีอำนาจมากมายขณะที่เสืออีกตัวหนึ่งสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่นซึ่งมีอำนาจน้อยกว่า เสือตัวหลังย่อมมีโอกาสถูกกด กลายเป็นเสือกระดาษ หรือถูกเลี้ยงเพื่อไม่ให้โตไม่ให้เข้มแข็งไปเรื่อย ๆ ทั้ง ๆ ที่เสือตัวหลังมาจากการเลือกตั้งและมาจากเจนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้นเอง แต่เสือตัวแรกมาจากนอกท้องถิ่นและผู้เป็นนายของเสือตัวหลังอยู่ในส่วนกลางที่ห่างไกล
4.4.6 แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอสอดคล้องกับระบบปิด การนำบุคคลมาดำรงตำแหน่งเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอจำกัดอยู่เฉพาะในวงแคบมากจากภายในกระทรวงเดียว ขณะที่ประเทศไทยมี 20 กระทรวง แต่กระทรวงอื่น เช่น กลาโหม ยุติธรรม สาธารณสุข ศึกษาธิการ หรือเกษตรและสหกรณ์ บุคคลในระดับเดียวกันกับผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอที่มีความรู้ความสามารถไม่มีโอกาสเข้ารับคัดเลือกหรือแต่งตั้งแม้แต่น้อย ดังนั้น โอกาสที่จะได้บุคคลที่เหมาะสมจึงเป็นที่สงสัยพอสมควร อีกทั้งโครงการทดลองใน 5 จังหวัดในระยะเริ่มแรกเป็นเวลา 1 ปีนั้น ก็มิได้นำบุคคลในระดับเดียวกันจากกระทรวงอื่นมาเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอแม้แต่คนเดียว
4.4.7 แนวคิดซีอีโอของภาคเอกชนไม่อาจนำมาใช้กับการบริหารราชการในระดับจังหวัดได้ง่าย แนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอได้รับมาจากภาคเอกชนที่ให้ความสำคัญกับการมีผู้บริหารระดับสูงที่มีและใช้อำนาจสูงสุดในหน่วยงาน แต่ถ้ามองย้อนไปถึงแนวคิดหลักในการจัดตั้งหน่วยงานของภาคเอกชนก็จะเห็นได้ว่า หน่วยงานภาคเอกชนส่วนใหญ่จัดตั้งขึ้นมิได้ต้องการเพียงผลกำไรเท่านั้น แต่ต้องการแสวงหาผลกำไรสูงสุดจากประชาชนหรือผู้รับบริการ ขณะที่แนวคิดหลักในการจัดตั้งหน่วยงานภาครัฐ คือ การให้บริการสาธารณะต่อประชาชนและสังคม ประกอบกับช่วงที่โลกและประเทศไทยประสบภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจ บริษัท ห้างร้าน ธนาคาร และสถาบันการเงินจำนวนไม่น้อยที่มีการบริหารงานทำนองเดียวกับซีอีโอและมีเอกภาพในการบริหารอย่างมาก แต่ก็ได้ประสบกับการขาดทุนหรือล้มเลิกกิจการไป บางแห่งได้สร้างภาระหนี้สินให้กับรัฐบาลและประชาชนอีกด้วย สาเหตุสำคัญส่วนหนึ่งเกิดจากอำนาจและอิทธิพลของซีอีโอในหน่วยงานภาคเอกชนดังกล่าวมีเอกภาพอย่างมาก ขาดความหลากหลายและการตรวจสอบถ่วงดุล โดยระบบตรวจสอบภายในหน่วยงานภาคเอกชนภายใต้การบริหารงานของซีอีโอถูกทำให้ไม่เข้มแข็งยังมีข้อแตกต่างอีกคือ ลักษณะงานของหน่วยงานเอกชนจะเป็นเฉพาะเรื่อง เฉพาะด้าน ไม่กว้างขวาง และเกี่ยวข้องกับประชาชนจำนวนไม่มาก โดยเน้นเรื่องการผลิต การตลาด และการให้บริการ แต่ลักษณะงานของหน่วยงานภาครัฐไม่เพียงครอบคลุมเรื่องดังกล่าวเท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงเรื่องอื่น ๆ อีกด้วย เป็นต้นว่า การทะเบียนราษฎร์ การรักษาความสงบเรียบร้อย การปราบปรามผู้ก่อการร้าย การป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยทั้งหลาย กระบวนการยุติธรรม และการก่อสร้าง ที่ล้วนเกี่ยวข้องกับประชาชนกว้างขวางอย่างมากและต่อเนื่อง
4.4.8 การประเมินผลผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ หรือโครงการจังหวัดทดลองการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนาใน 5 จังหวัด ในช่วงเวลาดำเนินงาน 1 ปี ซึ่งประกาศต่อสาธารณะเมื่อต้นเดือนมกราคม 2546 นั้น แม้มีผลดี เช่น เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นก็ตาม แต่ก็ยังไม่เห็นข้อแตกต่างหรือผลประโยชน์ที่ประเทศชาติและประชาชนจะได้รับอย่างมากพอ หรือยังไม่มีตัวชี้วัดที่แสดงให้เห็นว่าโครงการทดลองดังกล่าวประสบผลสำเร็จมากและคุ้มค่ากับการขยายผลออกไปยังจังหวัดอื่น น่าเป็นห่วงว่า ถ้าเมื่อใดมีแนวโน้มว่าจะนำแนวคิดนี้ไปใช้ปฏิบัติจริงและออกเป็นกฎหมายรองรับอย่างเป็นทางการแล้ว อาจพบกับแรงต่อต้านจากมวลชน ซึ่งประกอบด้วยประชาชน และหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ ทั่วประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จากองค์การบริหารส่วนจังหวัด เนื่องจากทุกวันนี้การบริหารส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ ได้กระจายอยู่ทั่วประเทศ และมีแนวโน้มที่จะรวมพลังกันได้อย่างเข้มแข็งมากขึ้น ๆ4.4.9 การบริหารงานในระดับจังหวัดของภาครัฐที่ผ่านมา ผู้ว่าราชการจังหวัดบางคนก็ได้นำแนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ไปประยุกต์ใช้อย่างไม่เป็นทางการเพื่อแก้ไขปัญหาของจังหวัดอยู่บ้างแล้ว กล่าวคือ นอกเหนือจากการใช้ ศาสตร์ หรือใช้วิชาความรู้ วิชาการ หรือเทคโนโลยีที่เหมาะสมในการบริหารงานแล้ว ในบางสถานการณ์ผู้ว่าราชการจังหวัดได้ใช้ภาวะผู้นำที่มีความเข้มแข็งเด็ดเดี่ยว การเอาจริงเอาจัง ความแน่วแน่มั่นคง รวมทั้งใช้หลักมนุษยสัมพันธ์ ความจริงใจ ความซื่อสัตย์สุจริตและจิตวิญญาณที่รักชาติรักแผ่นดินอย่างต่อเนื่อง รวมตลอดทั้งการ
ใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เหล่านี้เป็นการใช้ ศิลป์ หรือ ศิลปะในการบริหารงานของผู้ว่าราชการจังหวัด
ซึ่งมีส่วนทำให้การบริหารงานระดับจังหวัดภายใต้แนวทางหรือวิธีการที่ใช้ปฏิบัติอยู่ทุกวันนี้มีประสิทธิภาพและมีเอกภาพในบางจังหวัดได้เช่นกัน ในอนาคตแม้ว่ารัฐบาลจะนำแนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอไปใช้ปฏิบัติทั่วประเทศ แต่ถ้าผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอบางคนมี ศิลปะในการบริหารงาน ดังกล่าว ไม่ได้ตามมาตรฐานที่สังคมยอมรับ ประสิทธิภาพและเอกภาพในการบริหารงานก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้ หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ แนวคิดการแก้ปัญหาระดับจังหวัดโดยการเพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อใช้ในการบริหาร งาน คน และเงิน ด้วยการออกกฎหมายมาบังคับ อาจไม่ได้ผลเท่าที่ควร หากผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ไม่สามารถใช้ศาสตร์และศิลป์ในการบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งก็จะเข้าทำนองที่ว่า ไทยเป็นประเทศที่ออกกฎหมายมามากมาย แต่กฎหมายที่ออกมานั้น สับสนวุ่นวายหรือไม่อาจนำไปใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ (Thailand, land of laws, but disorder)4.4.10 แนวทางแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในระดับจังหวัดอันเป็นเหตุให้เกิดแนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอนั้น แนวทางหรือวิธีการสำคัญที่สามารถนำไปใช้ได้ คือ รัฐบาลและผู้เกี่ยวข้องต้องมีจิตใจเชื่อมั่นก่อนว่า ประสิทธิภาพและเอกภาพของการบริหารงานในระดับจังหวัดสามารถเกิดขึ้นได้ตามแนวทางประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ เพราะถ้าไม่มีความเชื่อมั่นและจิตวิญญาณเช่นนี้แล้ว ก็มิอาจดำเนินการขั้นต่อไปได้ ในกรณีที่มีความเชื่อมั่น ขั้นต่อไปคือ สนับสนุนให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรงในบางจังหวัดที่มีความพร้อม เช่น เชียงใหม่ ขอนแก่น สมุทรปราการ และภูเก็ต ทำนองเดียวกับการบริหารท้องถิ่นรูปแบบกรุงเทพมหานคร ตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 78 ได้เปิดโอกาสไว้ให้แล้วอย่างชัดเจน
4.4.11 ควรจัดให้มีโครงการทดลองเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดดังกล่าวควบคู่หรือคนละช่วงเวลากับโครงการทดลองผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญไทยที่สนับสนุนการกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่นอย่างชัดเจน เพื่อช่วยให้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 ได้มีโอกาสบังเกิดผลในทางปฏิบัติจริงในบางจังหวัด
บรรณานุกรม
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น : อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น และไทย. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์โฟร์เพซ, 2545.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. การบริหารและการจัดการเทศบาลในยุคปฏิรูปการเมือง. กรุงเทพ- มหานคร : สำนักพิมพ์โฟร์เพซ, 2546.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ผู้ว่าราชการจังหวัดไทย
: วิเคราะห์เปรียบเทียบกับผู้ว่าราชการจังหวัด ของสหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย, 2541.P P P P P