วิรัช วิรัชนิภาวรรณ

ภาพหรือตารางที่คลาดเคลื่อนไป  ขอรับฟรีได้โดยตรงจาก e-mail : 

wiruch@wiruch.com  หรือ   wirmail@yahoo.com  

บทความนี้มุ่งพิจารณาศึกษาแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการไทยในภาพรวม โดยนำแนวคิดการบริหารจัดการ ที่เรียกว่า 6M ซึ่งประกอบด้วย บุคลากร (Man) การเงิน (Money) วัสดุอุปกรณ์ (Material) การบริหารงานทั่วไป (Management) การให้บริการประชาชน (Market) และจริยธรรม (Morality) มาปรับใช้กับการศึกษากฎหมาย อันจะมีส่วนช่วยให้การพิจารณาศึกษาชัดเจนมากขึ้น แต่ก่อนที่จะกล่าวถึงแนวโน้มดังกล่าว ควรเข้าใจปัจจัยที่มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการเป็นเบื้องต้นก่อน เพื่อช่วยให้การพยากรณ์หรือทำนายอนาคตของแนวโน้มมีเหตุมีผลมากขึ้น

ปัจจัยที่มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหาร ราชการ มีอย่างน้อย 8 ประการ

1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศและกฎหมายใดจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญไม่ได้ ประกอบกับรัฐธรรมนูญที่ใช้อยู่นี้ได้กำหนดแนวทางในการปกครองและบริหารประเทศไว้อย่างกว้างขวางและละเอียดพอสมควร ส่วนหนึ่งเห็นได้จากการมีบทบัญญัติมากถึง 336 มาตรา ทำให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับยาวที่สุดหรือมีบทบัญญัติมากที่สุดเท่าที่เคยมีมาในประวัติศาสตร์ของไทย แนวโน้มการออกกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการจึงจำเป็นต้องสอดคล้องและเป็นไปตามแนวทางรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยเฉพาะในหมวด 3 สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หมวด 4 หน้าที่ของชนชาวไทย และหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เป็นต้น ตัวอย่างเช่น การใช้อำนาจโดยองค์กรของรัฐทุก องค์กรต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและเสรีภาพของประชาชน (หมวด 3 มาตรา 26) หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อำนวยความสะดวก และให้บริการแก่ประชาชน (หมวด 4 มาตรา 70 วรรคหนึ่ง) รวมตลอดถึงการที่รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนอีกด้วย (หมวด 5  มาตรา 76) ดังนี้

2.  นโยบายของรัฐบาล

นโยบายของรัฐบาลอาจแบ่งเป็น นโยบายทั่วไปและนโยบายเร่งด่วน ซึ่งล้วนเป็นปัจจัยที่มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการทั้งสิ้น นโยบายของ รัฐบาลนั้นอาจแบ่งได้หลายด้าน เช่น นโยบายด้านเศรษฐกิจ กฎหมาย การเมือง และการบริหาร นอกจากนี้แล้ว นโยบายของรัฐบาลแต่ละรัฐบาล แต่ละยุคสมัย รวมทั้งแต่ละปรัชญาและแนวคิด อาจแตกต่างกันได้

ตารางที่ 1 นโยบายของรัฐบาลด้านกฎหมาย และด้านรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ จำแนกตามปรัชญาและแนวคิดอนุรักษ์นิยม เสรีนิยม และประชานิยม

ดังนั้น หากนายกรัฐมนตรีมีภาวะผู้นำที่เข้มแข็ง ให้ความสนใจ และสนับสนุนการออกกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งหรือหลายฉบับแล้ว นายกรัฐมนตรีอาจขอความร่วมมือจากสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎร หรือใช้สื่อทางโทรทัศน์หรือวิทยุประชาสัมพันธ์ความสำคัญและความจำเป็นของการออกกฎหมาย กฎหมายดังกล่าวนั้นย่อมผ่านกระบวนการบัญญัติกฎหมายได้ง่าย

4.  สถานการณ์บ้านเมือง 

เป็นปัจจัยที่มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ โดยเฉพาะสภาพทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของประเทศ ทั้งนี้ต้องเป็นไปเพื่อรักษาผลประโยชน์ส่วนรวม หรือเพื่อจัดให้มีการสาธารณูปโภค

เป็นปัจจัยที่มีส่วนผลักดันในการกำหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการอย่างมาก โดยเฉพาะกฎหมายที่ออกเพื่อ (1) ประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ (2) รักษาความปลอดภัยของประเทศหรือความปลอดภัยสาธารณะ (3) รักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน (4) รักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือ (5) ป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ ปัจจัยดังกล่าวนี้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (มาตรา 218) ดังนี้

ในระดับท้องถิ่น ประชาชนยังมีสิทธิเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ด้วย

การติดต่อกับต่างประเทศไม่ว่าจะเป็นด้านเศรษฐกิจ เช่น การติดต่อค้าขายและการรับเทคโนโลยีที่ทันสมัยจากต่างประเทศ ด้านสังคม เช่น การไปศึกษาต่อต่างประเทศและการรับ วัฒนธรรมการแต่งกาย ส่วนด้านการเมือง เช่น การรับระบบการเมืองการปกครองและการบริหาร เหล่านี้ ทำให้อิทธิพลของกระแสโลกเข้าสู่ประเทศไทยอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก ดังนั้น อิทธิพลของกระแสโลกจึงเป็นปัจจัยที่มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหาร ราชการไทย อิทธิพลของกระแสโลกที่สำคัญ เช่น 

1) ประชาธิปไตย (democracy)

4) การเลือกตั้งโดยตรง (direct election)

5) สิทธิและเสรีภาพ (rights and liberties)

8) ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (human dignity) 

9) ธรรมาภิบาล (good governance) 

10) เทคโนโลยีที่ทันสมัย (modern technology)

11) เทคโนโลยีสารสนเทศ (information technology) 

12) ข้อมูลข่าวสาร (information)

16) ธุรกิจ (commerce)

17) การรวมกิจการ (merge)

18) การยึดกิจการ (take over)

19) ผู้บริหารสูงสุด (chief executive officer)

20) มืออาชีพ (professional)

21) ประสิทธิภาพ (efficiency) หรือความผลสำเร็จของงาน (achievement)

22) สิ่งแวดล้อม (environment) 

25) สิทธิและความรับผิดชอบต่อชุมชน (community rights and responsibility)

27) การต่อต้านการก่อการร้าย (anti-terrorism)

29) การตรวจสอบและถ่วงดุล (check and balance)

30) ความโปร่งใสที่จะถูกตรวจสอบได้ (transparency)

8. การแข่งขันกับประเทศเพื่อนบ้าน ประเทศในภูมิภาค และโลก

สรุป การพิจารณาศึกษาปัจจัยที่มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการจำนวน 8 ปัจจัยดังกล่าว ช่วยทำให้การเสนอแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการในภาพรวมมีเหตุมีผลและเป็นวิชาการมากขึ้น ทั้งนี้ แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการนั้น อาจเกิดจากปัจจัยเดียวหรือหลายปัจจัยก็ได้  โปรดดูภาพที่ 1 ประกอบ

ภาพที่ 1 ปัจจัยที่มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ จำนวน 8 ประการ

1.  ด้านบุคลากร ปัญหาของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการที่สำคัญเป็นปัญหาที่เกิดจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือการบังคับใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นต้นว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่เข้มงวด หรือขาดจิตสำนึกในการปฏิบัติราชการ แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับบริหารราชการจะเป็นไปในทิศทางที่

1.1 สนับสนุนและส่งเสริมนักบริหารมืออาชีพ ผู้มีความรู้ความสามารถและมีคุณภาพเข้ามาเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐในหน่วยงานของรัฐเพิ่มขึ้น เนื่องจากประเทศเจริญก้าวหน้า มีการต่อสู้แข่งขันกันภายในและภายนอกประเทศ ประชาชนได้รับการศึกษาและมีความรู้ความสามารถเพิ่มขึ้น ผนวกกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมีเจตนารมณ์ที่สนับสนุนให้คนดีและมีคุณภาพเข้ามาเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐหรือเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ว่าจะเป็นฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายประจำทั้งในระดับท้องถิ่นและในระดับชาติ รัฐธรรมนูญยังได้สร้างกลไกควบคุมตรวจสอบเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยจัดตั้งหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง คณะกรรมการการเลือกตั้ง และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ โดยเฉพาะคณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจหน้าที่สำคัญที่จะช่วยให้สังคมไทยได้คนดีและมีคุณภาพเข้าสู่วงการเมืองหรือหน่วยงานของรัฐ เนื่องจากเป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปด้วยความสุจริตและยุติธรรม แม้การซื้อเสียงยังคงมีอยู่ก็ตาม แต่มีแนวโน้มลดน้อยลง และเมื่อการซื้อเสียงลดน้อยลง นักการเมืองหรือฝ่ายการเมืองไม่ว่าจะเป็นฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติที่เข้าสู่ตำแหน่งทางการเมืองในหน่วยงานของรัฐก็ไม่ถูกบีบให้ต้องถอนทุน การใช้ตำแหน่งหน้าที่ของฝ่ายการเมืองเพื่อแทรกแซงการบรรจุแต่งตั้งฝ่ายประจำจะทำได้ยากขึ้น ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อใดก็ตามที่ฝ่ายการเมืองประพฤติทุจริตหรือใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบ ก็ยังมีศาลปกครอง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ตลอดจนสื่อมวลชน พรรคการเมืองฝ่ายค้าน องค์การเอกชน และประชาชนคอยตรวจสอบอยู่ตลอดเวลา ดังนั้น แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับบริหารราชการที่จะออกมาในอนาคตจึงไม่อาจละเลยที่จะส่งเสริมให้ผู้มีความรู้ความสามารถและมีคุณภาพเข้ามาเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐเพิ่มมากขึ้น

1.2 สนับสนุนและส่งเสริมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐได้รับการอบรมหรือศึกษาต่อในระดับสูงขึ้น กฎหมายที่ออกมาเพื่อส่งเสริมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีโอกาสเพิ่มพูนความรู้ความสามารถและความชำนาญด้วยการเข้ารับการฝึกอบรม สัมมนา ดูงาน และศึกษาเพิ่มมากขึ้น จะมีส่วนช่วยให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีคุณภาพ คล่องตัว รับข้อมูลข่าวสารและเทคโนโลยีที่ทันสมัยได้ง่าย

2. ด้านการเงิน แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับบริหารราชการจะเป็นไปในทิศทางที่

2.1 ปรับปรุงระบบเบิกจ่ายงบประมาณและระบบประเมินผลการใช้จ่ายเงินให้คล่องตัว รวดเร็ว และรัดกุมขึ้น ทุกวันนี้การเบิกจ่ายงบประมาณเป็นไปด้วยความล่าช้า มีการกล่าวอ้างว่าเพื่อความรอบคอบ และหากเบิกจ่ายเร็วจะทำให้เกิดการทุจริตได้ง่าย แต่การเบิกจ่ายเงินที่ล่าช้าได้สร้างผลเสียมากมาย เช่น ไม่อาจช่วยบรรเทาความเดือดร้อนได้ทันท่วงทีหรือทันเหตุการณ์ ดังเช่น กรณีเกิดอุทกภัยหรืออัคคีภัยในต่างจังหวัด ประชาชนผู้เดือดร้อนต้องเสียเวลารอความช่วยเหลือจากรัฐบาลมากเกินไป ดังนั้น หากกฎหมายที่จะออกมาในอนาคตต้องการให้มีระบบจ่ายเงินมีความคล่องตัว รวดเร็ว และรัดกุมขึ้น ก็จำเป็นต้องมีระบบการประเมินผลการใช้เงินที่ คล่องตัว รวดเร็ว และรัดกุมควบคู่กันไปด้วย เพื่อป้องกันการทุจริตที่จะเกิดขึ้นได้เสมอหากระบบการประเมินผลขาดประสิทธิภาพ

2.3 สนับสนุนการควบคุมตรวจสอบการใช้งบประมาณของหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐเพิ่มขึ้น การควบคุมตรวจสอบดังกล่าวจะมีส่วนทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีจิตสำนึกในการใช้จ่ายงบประมาณด้วยความรัดกุม รอบคอบ คุ้มค่า และยังช่วยป้องกันการรั่วไหลของ งบประมาณ ขยายความได้ว่า การควบคุมตรวจสอบเกิดขึ้นได้ทั้งจากภายในหน่วยงานและภายนอกหน่วยงาน การควบคุมตรวจสอบภายในเกิดจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภา หรือแม้แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานเดียวกัน ที่มุ่งควบคุมตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้จ่ายงบประมาณของฝ่ายบริหาร ในส่วนของการควบคุมตรวจสอบจากภายนอกอาจเกิดจากบุคคลหรือหน่วยงานภายนอก เช่น สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ รวมตลอดถึงประชาชนที่จะเข้ามามีส่วนในการตรวจสอบการใช้เงินของหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งทางตรงและทางอ้อม ประกอบกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัติ ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 และความตื่นตัวทางการเมืองของประชาชนซึ่งมีอำนาจตรวจสอบและถอดถอนเจ้าหน้าที่ของรัฐตามบทบัญญัติและเงื่อนไขของกฎหมาย เหล่านี้ล้วนมีเจตนารมณ์และหลักการที่สนับสนุนการควบคุมตรวจสอบการใช้งบประมาณของหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่แล้ว

2.4 ให้ความคุ้มครองเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ปฏิบัติหน้าที่จัดเก็บภาษีด้วยความสุจริตเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในหน่วยการปกครองท้องถิ่น เจ้าพนักงานจัดเก็บภาษีซึ่งอยู่ในฐานะผู้ใต้บังคับบัญชาของฝ่ายการเมืองไม่อาจจัดเก็บภาษีได้อย่างครบถ้วนเต็มเม็ดเต็มหน่วยเพราะฝ่ายการเมืองใช้อำนาจแทรกแซง ดังนั้น กฎหมายที่จะออกมาในอนาคตเพื่อปกป้องคุ้มครองที่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ปฏิบัติหน้าที่ด้านจัดเก็บภาษีด้วยความสุจริต ไม่ให้ถูกแทรกแซงหรือกลั่นแกล้งจากฝ่ายการเมืองได้ง่าย ย่อมมีส่วนช่วยสร้างขวัญและกำลังใจในการปฏิบัติราชการ การคุ้มครองเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าว ส่วนหนึ่งเกิดขึ้นจากกลไกควบคุมตรวจสอบตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยเฉพาะองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ เช่น ศาลปกครอง ศาลยุติธรรม คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา องค์กรเหล่านี้ได้ปฏิบัติหน้าที่เต็มรูปแบบและสมบูรณ์มากขึ้น นอกจากนี้ ยังมีองค์การภาคเอกชนและสื่อมวลชนที่ยังให้การสนับสนุนเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตอีกด้วย

2.5 ยึดหลักเศรษฐกิจแบบพึ่งตนเองทั้งเศรษฐกิจภายในและเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก กฎหมายในอนาคตที่สนับสนุนเศรษฐกิจที่ยืนบนขาของตัวเอง ในระยะยาวจะทำให้ระบบเศรษกิจเข้มแข็ง มั่นคง และไม่เป็นหนี้สินต่างประเทศ

2.6 เปิดโอกาสให้มีการต่อสู้แข่งขันทางธุรกิจมากขึ้น ทั้งภายในและภายนอกประเทศ กฎหมายที่จะออกมาในอนาคตที่สนับสนุนให้เกิดการแข่งขันกันทางธุรกิจจะมีส่วนช่วยให้หน่วยงานของรัฐโดยเฉพาะหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นได้พัฒนาตนเองเพื่อต่อสู้แข่งขัน การ ต่อสู้แข่งขันย่อมนำไปสู่ความเจริญก้าวหน้า และการมีรายได้เพิ่มมากขึ้น

3. ด้านวัสดุอุปกรณ์  แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับบริหารราชการจะเป็นไปในทิศทางที่

3.2 เพิ่มงบประมาณเพื่อจัดซื้อคอมพิวเตอร์และค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมบุคลากร เมื่อวัสดุอุปกรณ์ที่ทันสมัยมีความสำคัญและจำเป็นต่อการอำนวยความสะดวกและให้บริการประชาชน แนวโน้มของกฎหมายที่ออกมาในอนาคตจึงเป็นไปในทิศทางที่เพิ่มงบประมาณ ดังกล่าว

4.  ด้านการบริหารงานทั่วไป แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับบริหารราชการจะเป็นไปในทิศทางที่

4.1 ส่งเสริมการปฏิรูประบบราชการ ระบบราชการมีข้อบกพร่องมาก ไม่ทันสมัย ไม่อาจอำนวยความสะดวกและให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ดังนั้น กฎหมายเกี่ยวกับการบริหาราชการที่จะออกมาในอนาคตจึงสนับสนุนการปฏิรูประบบ ราชการ ซึ่งครอบคลุมทั้งการปฏิรูปที่ระบบบริหารงาน และที่ตัวเจ้าหน้าที่ของรัฐ

4.2 ลดอำนาจหน้าที่ และลดขั้นตอนการปฏิบัติราชการของภาครัฐ พร้อมกับส่งเสริมให้ภาคเอกชนหรือภาคประชาชนเข้ามามีอำนาจหน้าที่มากขึ้น แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการจะเป็นไปในทิศทางดังกล่าวนี้ ในเวลาเดียวกัน ก็จะส่งเสริมให้ภาคเอกชน ภาคประชาชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เข้ามามีบทบาทหรือมีอำนาจหน้าที่แทนมากขึ้น

4.3 สร้างหรือพัฒนา “ระบบ” ควบคู่ ไปกับ การสร้าง “คน” แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการที่จะออกมาในอนาคตจะสนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถสร้างประสิทธิภาพและเอกภาพในการบริหาร งาน คน และเงินได้เพิ่มมากขึ้น เพื่อต่อสู้กับปัญหาความยากจน ยาเสพติด การพนัน และการทุจริตประพฤติมิชอบในวงราชการ

4.4 สนับสนุนการบังคับใช้กฎหมายที่เข้มงวดมากขึ้น (law enforcement) หรือส่งเสริมการรักษาความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมาย แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการที่จะออกมาในอนาคตจะเน้นการย้ำเตือนถึงการบังคับใช้กฎหมายมากขึ้น

4.5 สนับสนุนให้ก้าวไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น (democratization) สืบเนื่องมาจากกระแสการจัดระเบียบโลกใหม่ (New World Order) ที่ได้แนวคิดมาจากประเทศทางตะวันตก เช่น สหรัฐอเมริกา อังกฤษ และเยอรมนี ผนวกกับการต่อสู้เรียกร้องจากภายในประเทศ เช่น จากนักวิชาการ สื่อมวลชน และนักต่อสู้เรียกร้องความเป็นธรรม รวมตลอดถึงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่ล้วนให้ความสำคัญกับกระแสความนิยมในหลาย ๆ เรื่อง เช่น ประชาธิปไตย การกระจายอำนาจ สิทธิและเสรีภาพ และความเสมอภาค เป็นต้น กระแสดังกล่าวมีอิทธิพลต่อการออกกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการให้สอดคล้องตามไปด้วย

4.6 สนับสนุนให้ก้าวไปสู่ความทันสมัยมากขึ้น (modernization) แนวโน้มของกฎหมายในอนาคตจะมีความทันสมัยมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นความทันสมัยในด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และข้อมูลข่าวสาร

4.7 สนับสนุนให้นำความรู้ทางวิชาการและข้อมูลข่าวสารมาประยุกต์ใช้กับประสบการณ์เพิ่มมากขึ้น เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการอำนวยความสะดวกและให้บริการสาธารณะ

4.8 นำแนวคิดหรือวิชาความรู้ด้านบริหารจัดการของภาคเอกชนมาประยุกต์ใช้ เพื่อเน้นในเรื่องประสิทธิภาพของการอำนวยความสะดวกและการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน แนวโน้มของกฎหมายในอนาคตจะนำแนวคิดของภาคเอกชนมาใส่ไว้ในกฎหมายมากขึ้น เป็นต้นว่า ความมีเอกภาพในการบังคับบัญชา การคำนึงถึงตลาดหรือความต้องการของผู้รับบริการ ประสิทธิภาพ ความคล่องตัวและรวดเร็วของการให้บริการ การประชาสัมพันธ์ การควบคุมตรวจสอบคุณภาพและตัวชี้วัดประสิทธิภาพ ตลอดจนการประเมินผล

4.10 ยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี  กฎหมายเกี่ยวกับการบริหาร ราชการที่จะออกมาในอนาคตไม่ว่าจะเป็นกฎหมายที่จะนำไปใช้ในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค หรือส่วนท้องถิ่น จะให้ความสำคัญหรือเน้นหลักธรรมาภิบาล หรือวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ตามแนวคิดของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เป็นหลัก พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้การบริหารราชการแผ่นดินควรบรรลุเป้าหมาย ดังนี้

4.12 มีผู้รับผิดชอบหรือมีเจ้าภาพอย่างชัดเจน แนวโน้มของกฎหมายที่จะออกมาในอนาคตจะให้ความสำคัญกับการมีผู้รับผิดชอบหรือมีเจ้าภาพในทุกกิจกรรมหรือในการปฏิบัติงานทุกขั้นตอนอย่างชัดเจน เพื่อเน้นประสิทธิภาพและป้องกันการปัดความรับผิดชอบ

4.14 สนับสนุนและส่งเสริมการบริหารจัดการที่เปิดเผย โปร่งใส และตรวจสอบได้มากขึ้นทั้งในการบริหารจัดการภาครัฐและภาคเอกชน  แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการจะเน้นในเรื่องดังกล่าวนี้มากขึ้น เพื่อให้ระบบราชการและภาคเอกชนมีการบริหารจัดการที่ใสสะอาดและลดการทุจริตเพิ่มขึ้น

4.16 ให้ความสำคัญกับการควบคุมตรวจสอบองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญมากขึ้น เนื่องจากองค์กรดังกล่าวมีอำนาจหน้าที่กว้างขวางและบุคลากรขององค์กร ดังกล่าวได้รับเงินเดือนค่าตอบแทนและสวัสดิการสูง คำพิพากษา คำตัดสิน คำวินิจฉัย และคำวินิจฉัยชี้ขาดย่อมส่งผลถึงบุคคลและหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและภาคเอกชน ดังนั้น ในอนาคตมีแนวโน้มที่จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือออกกฎหมาย หรือมีมาตรการออกมาเพื่อควบคุมตรวจสอบองค์กรดังกล่าว นับแต่การสรรหา ผลการปฏิบัติงาน ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานโดยเปรียบเทียบกับค่าใช้จ่ายหรืองบประมาณที่ได้รับ ตลอดจนการหาตัวชี้วัดประสิทธิภาพที่ชัดเจน

4.17 ปกป้องผลประโยชน์ของประเทศชาติมากขึ้น เมื่อมีการแข่งขันกันระหว่างประเทศเพิ่มขึ้น การรักษาผลประโยชน์ของประเทศชาติด้วยการออกกฎหมายมาปกป้องคุ้มครองจึงเป็นเรื่องที่จะได้รับความสนใจมากขึ้น อันจะมีส่วนช่วยให้ประเทศเป็นอิสระจากการพึ่งพาพึ่งพิงต่างชาติมากขึ้นด้วย

4.18 สนับสนุนและส่งสริมให้ประเทศไทยเป็นสากลและผู้นำของประเทศในภูมิภาค ในอนาคตหากไทยเป็นประเทศที่มีความมั่นคงทางการเมือง รัฐบาลมีเสถียรภาพ มีเอกภาพ และมีประสิทธิภาพ ป้องกันการผูกขาดและการค้ากำไรเกินควร ประเทศที่มีความมั่นคงและความปลอดภัย มีการป้องกันและปราบปรามการฉ้อราษฎร์บังหลวง ป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ต่อต้านยาเสพติด และต่อต้านการก่อการร้ายอย่างจริงจัง เมื่อเป็นเช่นนี้ แนวโน้มของกฎหมายที่จะออกมาในอนาคตก็จะเป็นไปในทิศทางที่สนับสนุนให้ประเทศไทยเป็นผู้นำของประเทศในภูมิภาค เช่น กฎหมายคุ้มครองป้องกันและส่งเสริมการท่องเที่ยวและนักท่องเที่ยว กฎหมายที่อำนวยความสะดวกให้ชาวต่างชาติ ออกกฎหมายร่วมมือหรือทำธุรกิจร่วมกันกับประเทศเพื่อนบ้าน กฎหมายต่อต้านการก่อการร้าย กฎหมายส่งเสริมและสนับสนุนการรักษาทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อมที่สำคัญบางเรื่อง หรือกฎหมายใดที่เป็นสากล อย่างไรก็ตาม แม้กฎหมายบางฉบับได้ประกาศใช้แล้ว อาจมีการแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้เป็นสากล รัดกุม และเป็นไปในทิศทางดังกล่าวมากขึ้น

4.19 ยกฐานะจังหวัดบางจังหวัดขึ้นเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ในอนาคตอาจมีการออกกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการที่ยกฐานะจังหวัดใดจังหวัดหนึ่งที่เข้าเงื่อนไขดังนี้ คือ (1) เป็น "จังหวัดที่มีความพร้อม" ที่จะ "เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่” และ (2) “โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น"  แนวโน้มของกฎหมายดังกล่าวนี้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 78

4.20 ยุบ ยกฐานะ หรือรวมชุมชนหรือท้องถิ่นหลายแห่งเข้าด้วยกัน ในอนาคตชุมชนหรือท้องถิ่นบางแห่งขาดประสิทธิภาพในการบริหารงาน ก็จะต้องถูกยุบ หรือถ้าบางแห่งบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพก็จะได้รับการยกฐานะ เช่น ยกฐานะเป็นจังหวัด หรือยกฐานะเทศบาลตำบลเป็นเทศบาลเมือง หรือในบางกรณีอาจรวมชุมชนหรือท้องถิ่นหลายแห่งที่บริหารงานไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควรเข้าด้วยกันเพื่อให้เป็นท้องถิ่นใหญ่ขึ้นและเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวส่วนหนึ่งเป็นเพราะสังคมมีลักษณะเป็นชุมชนเมืองมากขึ้น (urbanization) ชุมชนหรือท้องถิ่นมีความเจริญก้าวหน้า และประชาชนมีความรู้ความสามารถเพิ่มขึ้น ดังนั้น แนวโน้มของการออกกฎหมายทำนองนี้จึงเป็นสิ่งจำเป็นยิ่ง

4.21 จำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของหัวหน้าฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะในหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ห้ามดำรงตำแหน่งติดต่อกัน 2 วาระ เพื่อป้องกันการผูกขาดหรือสร้างอิทธิพล

4.22 ปรับเปลี่ยนจากประชาธิปไตยแบบตัวแทน (representative democracy) ไปเป็นประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (paticipatory democracy) หรือเป็นประชาธิปไตยโดยตรง กฎหมายในอนาคตจะออกมาเพื่อปรับเปลี่ยนการบริหารราชการไปใน ทิศทางดังกล่าว เพื่อสนับสนุนให้ประชาชนมีสิทธิเรียกร้อง เสนอกฎหมาย และถอดถอนเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยตรง ตามกระแสโลกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และการเรียกร้องภายในประเทศ

4.25 ส่งเสริมสนับสนุนให้หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา ไม่ว่าจะเป็นการพัฒนาความรู้ความสามารถด้านเศรษฐกิจของประชาชน เช่น ผลิต สินค้าและให้บริการที่เป็นเอกลักษณ์ในท้องถิ่นของตน พัฒนาด้านสังคม เช่น เป็นแหล่งที่ให้การศึกษา ปลูกฝังและถ่ายถอดความรู้และเอกลักษณ์ที่มีอยู่ในท้องถิ่น อบรมศีลธรรม ตลอดจนการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในส่วนของการพัฒนาด้านการเมือง เช่น เป็นโรงเรียนที่ฝึกหัดประชาธิปไตยในระดับรากหญ้า (grass-root democracy)

4.26 สนับสนุนให้มีการจัดทำประมวลกฎหมาย (code law) โดยรวบรวมและจัดหมวดหมู่กฎหมายประเภทเดียวกันไว้ด้วยกัน ด้วยเหตุผลที่ว่ากฎหมายบางฉบับมีการแก้ไขเพิ่มเติมมากกว่า 10 ครั้ง เช่น พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 นอกจากนี้ กฎหมายว่าด้วยการ ปกครองส่วนท้องถิ่นมีหลายฉบับและหลายรูปแบบ เช่น พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 ดังนั้น กฎหมายในอนาคตจึงจะเป็นไปในทิศทางที่นำกฎหมายว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นทุกฉบับมาเขียนรวมไว้ด้วยกันในลักษณะของประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น เพื่อให้ง่ายต่อการศึกษาค้นคว้าหรืออ้างอิง และยังทำให้เนื้อหาสอดคล้องกันหรือเป็นไปในทิศทางเดียวกันอีกด้วย

5.  ด้านการให้บริการประชาชน แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับบริหารราชการจะเป็นไปในทิศทางที่

5.1 ยึดถือประชาชนหรือผลประโยชน์ของประชาชนส่วนรวมเป็นเป้าหมายหลัก แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการที่จะออกมาในอนาคตจะมุ่งเน้นไปที่ผลประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก โดยแสดงเจตนารมณ์หรือเน้นเตือนว่า หน่วยงานของรัฐหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่อำนวยความสะดวกและให้บริการที่ตอบสนองความต้องการของประชาชน

5.3 กระจายการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนให้กว้างขวาง ทั่วถึง และใกล้ชิดประชาชนมากขึ้น  ในอดีตการให้บริการสาธารณะที่กระจุกตัวอยู่ในบางพื้นที่หรือบางจังหวัด กฎหมายที่จะออกมาเช่นนี้ ย่อมสนับสนุนให้จำนวนประชาชนที่ได้รับประโยชน์มีเพิ่มมากขึ้น เกิดความเป็นธรรมในการให้บริการสาธารณะและเกิดความเป็นธรรมในสังคมเพิ่มมากขึ้น

5.4 สนับสนุนให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนเพิ่มมากขึ้น  การให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนเป็นงานกว้างขวาง ลำพังเพียงภาครัฐไม่อาจดำเนินงานให้สำเร็จได้ง่าย ต้องอาศัยความร่วมมือจากภาคเอกชนด้วย โดยภาคเอกชนอาจเป็นบริษัทห้างร้าน หรือหน่วยงานที่ไม่สังกัดภาครัฐ (non-governmental organization, NGO.) เช่น สมาคม หรือมูลนิธิ ทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการด้านให้บริการประชาชนที่จะออกมาในอนาคตดังกล่าวจึงเป็นสิ่งจำเป็น

5.5 สนับสนุนและปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน และสร้างความเป็นธรรมในสังคมเพิ่มมากขึ้น ภาพแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการไม่อาจละเลยหลักการนี้ได้ ทั้งนี้ เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

5.6 สนับสนุนและช่วยเหลือคนยากจนและผู้ด้อยโอกาสเพิ่มมากขึ้น แนวโน้มของกฎหมายที่จะออกมาในอนาคตไม่อาจเน้นไปที่ผู้รับบริการที่มีสภาพปกติเท่านั้น ควรให้ความสำคัญกับผู้รับบริการที่ยากจน ผู้ด้อยโอกาส สตรี เด็ก คนชรา และคนพิการเพิ่มมากขึ้นด้วย พร้อมกันนั้น ผู้ด้อยโอกาสจะเข้ามามีส่วนร่วมหรือเข้ามาเป็นตัวแทนมากขึ้น เพื่อแสดงถึงปัญหาและความต้องการให้ปรากฏและนำไปสู่การแก้ไขปัญหาได้ตรงประเด็น เช่น เข้าเป็นตัวแทนในการออกกฎหมาย หรือเข้าเป็นกรรมการในคณะกรรมการของหน่วยงานของรัฐ

5.7 สนับสนุนให้มีศูนย์อำนวยความสะดวกและให้บริการประชาชนได้อย่างรวดเร็ว โดยใช้โทรศัพท์หมายเลขเดียวกันทั่วประเทศ หรือติดต่อทางอินเตอร์เน็ท เช่น ศูนย์เผยแพร่ข้อมูลข่าวสารของราชการ ศูนย์รับเรื่องราวร้องทุกข์ของทุกหน่วยงาน และศูนย์ให้บริการด้านสาธารณสุข เป็นต้น ทั้งนี้เพื่ออำนวยความสะดวกและให้บริการประชาชนอย่างรวดเร็ว ทันเหตุการณ์ และเป็นสากล

6. ด้านจริยธรรม แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับบริหารราชการจะเป็นไปในทิศทางที่

มีส่วนสำคัญในการกำหนด

ผล การกระทำหรืองดเว้นการกระทำการใด ๆ

6.2 สนับสนุนและส่งเสริมให้เผยแพร่ สร้าง และปลูกฝังค่านิยมที่เอื้ออำนวยต่อการบริหารงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐมากขึ้น แนวโน้มของกฎหมายที่จะออกมาในอนาคต ดังกล่าวนี้จะมีส่วนช่วยให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติงานด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเห็นแก่ผลประโยชน์ของชาติบ้านเมืองและประชาชนเป็นหลัก สำหรับตัวอย่างค่านิยมที่เอื้ออำนวยต่อการบริหารงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น ค่านิยมที่ซื่อสัตย์สุจริต ค่านิยมที่อดทน ประหยัด และมีวินัยตลอดจน ค่านิยมที่รักชาติรักแผ่นดิน  การสนับสนุนและยกย่องสุจริตชนขณะเดียวกันก็ต่อต้านและลงโทษ ผู้ประพฤติทุจริตที่ฉ้อราษฎร์บังหลวง เป็นต้น

6.3 สนับสนุนและส่งเสริมจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐมากขึ้น กฎหมายที่จะออกมาในอนาคตจะสนับสนุนและส่งเสริมจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐมากขึ้น ด้วยเหตุผลที่ว่า “กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ” ไม่อาจบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพหากเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นกลไกของทางราชการที่สำคัญที่สุดในการนำกฎหมายไปใช้บังคับ “ขาดจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” ซึ่งครอบคลุมถึงการขาดจิตใจ จิตสำนึก จิตวิญญาณ หรืออุดมการณ์ที่ดีงามเพื่อส่วนรวม การขาดจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐมีส่วนสำคัญทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นจำนวนมากประพฤติมิชอบในวงราชการ การกระทำหรือผลงานที่ปรากฏออกมาก็จะขาด ประสิทธิภาพหรือไม่มีประสิทธิภาพมากเท่าที่ควร ทั้งนี้  เนื่องจากจิตใจหรือจริยธรรมมีส่วนสำคัญในการกำหนด พฤติกรรมดังกล่าวแล้ว

นอกเหนือจากนี้แล้ว คุณค่าของเจ้าหน้าที่ของรัฐยังเป็นสิ่งสำคัญที่ควรคำนึงถึงด้วย นั่นก็คือ เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ควรมีเฉพาะสิ่งจำเป็นด้าน “วัตถุ” ซึ่งได้จากการศึกษา  “กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ” ที่มีส่วนแสดงให้เห็นถึงการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มี ”คุณภาพ” เท่านั้น แต่ยังควรมีสิ่งจำเป็นด้าน “จิตใจ” ซึ่งได้จาก “จริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” ที่มีส่วนแสดงให้เห็นถึงการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มี “คุณธรรม” ควบคู่กันไปด้วย การเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีทั้งคุณภาพและคุณธรรม ย่อมเป็นพื้นฐานสำคัญให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐคนนั้นนำไปช่วยสร้าง “คุณค่า” ให้เกิดประโยชน์แก่ตนเอง ครอบครัว สังคม ตลอดจนปฏิบัติหน้าที่ราชการเพื่อส่วนรวมได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกด้วย โปรดดูภาพที่ 3 ประกอบ

“คุณภาพ” และ “คุณธรรม”

สร้าง “คุณค่า” ให้แก่ตนเอง

สิ่งจำเป็นด้าน “วัตถุ” และ ด้าน “จิตใจ” และมีส่วน

สรุป แนวทางการเสนอแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการไทยได้นำกรอบแนวคิดการบริหารจัดการ ที่เรียกว่า 6M มาปรับใช้ ทำให้การเสนอแนวโน้มดังกล่าวเป็นลักษณะของการผสมผสานความรู้ด้านการบริหารจัดการควบคู่ไปกับความรู้ด้านกฎหมาย ทั้งนี้ ได้สรุปไว้ในตารางที่ 2

ตารางที่ 2 สรุปแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการในภาพรวม จำแนกตามหลักการบริหารจัดการ ที่เรียกว่า 6M

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นไทย : วิเคราะห์เปรียบ เทียบกับสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์ โฟร์เพซ, 2545.

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. การบริหารและการจัดการเทศบาลในยุคปฏิรูปการเมือง.  กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์โฟร์เพซ, 2546.

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัด : ผู้ว่าราชการจังหวัดผู้ว่าราชการจังหวัด ซีอีโอ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์โฟร์เพซ, 2546.

P P P P P