วันที่ 1 ตุลาคม 2547 เป็นวันครบรอบ 2 ปี ที่รัฐบาลภายใต้การนำของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ได้ดำเนินการปฏิรูประบบราชการ บทความนี้ ได้ประมวลการปฏิรูประบบราชการในช่วงปี 2545-2547 เฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับข้าราชการประจำ โดยเน้นเรื่อง เหตุผลและความจำเป็นที่ต้องมีการปฏิรูประบบราชการ ปัจจัยสู่ความสำเร็จ แนวทางการปฏิรูประบบราชการ และแนวทางการปฏิรูประบบราชการในอนาคต

มีเหตุผลหลายประการที่จำเป็นต้องมีการปฏิรูประบบราชการ แต่ในที่นี้ยกมาเป็นตัวอย่าง 5 ประการ คือ

หนึ่ง การติดต่อกับต่างประเทศและการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วภายในประเทศทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการปกครองและการบริหาร ทำให้ประเทศไทยจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการเพื่อให้สามารถรับมือได้

สอง การเกิดวิกฤตเศรษฐกิจของประเทศ และเหตุการณ์ในภาคใต้ที่ผู้ก่อความไม่สงบทำอันตรายข้าราชการและประชาชน ได้มีส่วนแสดงให้เห็นว่า  ระบบราชการและ
ข้าราชการอ่อนแอ ไม่อาจเป็นกำแพงที่แข็งแรงเพื่อป้องกันปัญหาดังกล่าวได้  ดังนั้น จึง
จำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการ

สาม สืบเนื่องมาจากแนวคิดและข้อเท็จจริงเกี่ยวกับระบบ ที่ว่า ระบบที่ไม่ดี ย่อมทำให้คนดีเสียคน ประชาชนและประเทศชาติเสียหาย โดยประชาชนไม่ได้รับความสะดวกและไม่ได้รับบริการสาธารณะจากข้าราชการอย่างมีประสิทธิภาพ ส่วนประเทศชาติไม่อาจเจริญ
ก้าวหน้าและได้รับการยอมรับจากต่างประเทศได้ ในเรื่องระบบนั้น อาจกล่าวได้ว่า (1) ระบบไม่ดี ทำให้คนไม่ดีได้ประโยชน์ คนไม่ดีจะยิ่งมีการกระทำที่ไม่ดีเพิ่มขึ้น ๆ ส่วนคนดี จะไม่ก้าวหน้า ไม่อาจทำประโยชน์ให้แก่ประเทศชาติ คนดีก็จะวางเฉย ท้อแท้ และในที่สุดก็จะกลายเป็นคนไม่ดี เช่น ข้าราชการเริ่มเข้ามาปฏิบัติงานจะมีความคิด “ริเริ่ม” (initiative thinking) ต้องการสร้างสรรสิ่งดี ๆ ให้แก่ประเทศ แต่เมื่อมาอยู่ในระบบราชการที่ไม่ดี ระบบนี้จะบีบหรือหล่อหลอมให้ข้าราชการมีความคิดและการกระทำเป็นไปในลักษณะที่ “รักษาสถานภาพเดิม” (status quo) เช่น ทำงานเช้าชามเย็มชาม วางเฉยไม่กระตือรือร้น หรือประจบสอพลอผู้มีอำนาจให้คุณให้โทษ ระบบไม่ดียังจะทำให้ข้าราชการมีความคิดและการกระทำในลักษณะที่ “ท้อแท้ถดถอย” (desperation and retreat) และท้ายสุดกลายเป็นคนไม่ดี แต่ถ้า (2) ระบบดี หรือมีการปฏิรูประบบราชการ ระบบดีจะทำให้คนดี ส่งเสริมคนดีให้ทำประโยชน์ได้มากขึ้น เพราะคนดีจะทำตามระบบที่ดี ส่วนคนไม่ดีก็พยายามเล็ดลอดหาช่องทางทำไม่ดีตลอดเวลาในทุกระบบ ดังนั้น จึงต้องควบคุมคนไม่ดีเหล่านี้ไว้ เพราะในทุกประเทศไม่อาจทำให้คนทุกคนเป็นคนดีได้ แต่อาจกระทำได้โดยสนับสนุนคนดีเข้าสู่ตำแหน่ง และมีมาตรการลงโทษคนไม่ดี ในเวลาเดียวกัน ก็ต้องทำให้คนกลาง ๆ ซึ่งมีอยู่เป็นจำนวนมาก ยึดระบบที่ดีไว้ให้ได้ อันจะทำให้คนไม่ดีลดน้อยลง

สี่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 70 วรรคหนึ่ง ได้บัญญัติหน้าที่ของข้าราชการในการอำนวยความสะดวกและให้บริการแก่ประชาชนไว้ด้วย ซึ่งหน่วยงานของรัฐและข้าราชการต้องยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติ ดังนี้ “มาตรา 70 บุคคลผู้เป็นข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือของราชการส่วนท้องถิ่นและเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ มีหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อำนวยความสะดวก และให้บริการแก่ประชาชน”

ห้า ข้าราชการเป็นข้าราชการในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว พระองค์ท่านทรงครองแผ่นดินเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน ดังนั้น ถ้าข้าราชการยิ่งทำให้ประชาชนมีความสุขมากเท่าใด พระองค์ท่านก็ยิ่งมีความสุขมากขึ้นด้วย

การปฏิรูประบบราชการในช่วงเวลาดังกล่าวประสบความสำเร็จพอประมาณ เนื่องจากปัจจัยสำคัญ ดังนี้

2.2 มีกระบวนการปฏิบัติงานที่ชัดเจน การปฏิรูประบบราชการในสมัยที่ พ.ต.ท. ทักษิณ
ชินวัตร ดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี เป็นกระบวนการที่ประกอบด้วย 3 ขั้นตอนหลัก เริ่มด้วยการปฏิรูป (1) “โครงสร้าง” โดยนำงานหรือกระทรวง กรมที่เหมือนกันคล้ายกันมารวมไว้ด้วยกัน รวมตลอดถึงการปรับเปลี่ยนกฎหมายด้วย จากนั้นได้ปฏิรูป (2) “กระบวนการดำเนินงาน” หรือปฏิรูปขั้นตอนในการทำงานให้สั้นลง มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น และนำเทคโนโลยีที่ทันสมัยมาใช้ ต่อจากนั้น ได้ปฏิรูป (3) “วัฒนธรรมในการปฏิบัติงานของข้าราชการ” เดิมข้าราชการประจำให้ประชาชนเดินทางมาติดต่อราชการ ประชาชนมีความรู้สึกที่ไม่ต้องการมาติดต่อราชการเพราะไม่ได้รับความสะดวกและได้รับบริการไม่ดีเท่าที่ควร ข้าราชการจึงควรได้รับการปรับเปลี่ยนด้าน “จิตใจ” โดยเฉพาะให้มีวัฒนธรรมหรือค่านิยมในการปฏิบัติงานไปในทิศทางที่ยึดถือประชาชนเป็นศูนย์กลาง อันจะทำให้ข้าราชการมี “พฤติกรรมหรือการกระทำ” ที่เห็นแก่ประโยชน์ของประชาชน เป็นต้นว่า
นำบริการสาธารณะไปให้ประชาชน การอำนวยความสะดวกและให้บริการแก่ประชาชนด้วยความเต็มใจเพื่อให้ได้ “รอยยิ้มจากประชาชน”

2.5 เป็นการร่วมมือระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจำ โดยผ่านการประชุมปรึกษาหารือกัน

แนวทางการปฏิรูประบบราชการตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2545 ถึง วันที่ 1 ตุลาคม 2547 ที่สำคัญ คือ

3.1 บูรณาการ (integration) หรือการผสมผสานการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐบางหน่วยงานเข้าด้วยกัน ใช้การบริหารงานเชิงรุก และการบริหารจัดการยุคใหม่ที่ยึดถือ
ประชาชนเป็นศูนย์กลาง เพื่อให้ประชาชนมีความสุข เช่นนี้ถือได้ว่า เป็นลักษณะที่เรียกว่า “การบริหารการบริการ” (service administration) เพื่อประชาชน ซึ่งมีความหมายครอบคลุมถึง การบริหารจัดการที่ให้ความสำคัญกับการบริการเพื่อประโยชน์ของประชาชน โดยยึดถือว่า การที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างมี
ประสิทธิภาพนั้น จำเป็นต้องมีการบริหารจัดการที่เน้นด้านการให้บริการที่มีประสิทธิภาพด้วย กล่าวอีกอย่างหนึ่ง หากการบริหารจัดการในด้านการให้บริการขาดประสิทธิภาพ ย่อมทำให้การอำนวยความสะดวกและการให้บริการแก่ประชาชนขาดประสิทธิภาพตามไปด้วย

3.2 ลดขั้นตอนในการปฏิบัติงาน ทำให้เกิดความคล่องตัว ยืดหยุ่นเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม และทันสมัย

3.5 มีการประเมินผลการปฏิบัติงานของข้าราชการ เช่น ทุก 6 เดือน

ในอนาคต นับแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2547 เป็นต้นไป จำเป็นต้องมีแนวทางการปฏิรูประบบราชการที่สำคัญ เช่น

4.1 การสร้างวัฒนธรรมในการปฏิบัติงานเป็นทีม (team work) คนไทยจำนวนไม่น้อยไม่นิยมการทำงานเป็นทีม แต่ชอบทำงานแบบเก่งคนเดียว (one man show) ถ้าคนไทยทำงานเดี่ยวจะมีประสิทธิภาพสูง แต่ถ้าทำงานเป็นกลุ่ม จะแย่งกันเก่ง ความเก่งหรือประสิทธิภาพในการทำงานจะลดลงเหลือเพียงครึ่งเดียว ดังนั้น จึงต้องปรับเปลี่ยนมาเป็นวัฒนธรรมดังกล่าว

4.2 การดำเนินการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงใน
วงราชการโดยถือเป็นนโยบายหลักและเป็นวาระแห่งชาติที่ทุกฝ่ายต้องร่วมมือกัน ซึ่งได้เริ่มตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2547 เป็นต้นไป โดยดำเนินการหลายอย่าง เช่น ออกกฎหมายหรือระเบียบใหม่กำหนดให้การจัดซื้อจัดจ้างต้องประกาศผ่านเว็บไซต์ (website) มีการประมูลแข่งกันหรือสู้ราคากันในเว็บไซต์หรือโดยใช้คอมพิวเตอร์ สัญญาซื้อขายของทุกหน่วยราชการต้องนำมาใส่ไว้ใน
เว็บไซต์ บริษัทหรือบุคคลใดเป็นผู้ประมูลหรือประมูลได้ต้องแสดงไว้ให้เห็นอย่างชัดเจน ทั้งนี้ เพื่อให้สาธารณชนได้รู้เห็นและตรวจสอบผ่านทางเว็บไซต์ และเปิดโอกาสให้ถ่ายทอดผ่านทางสื่อต่าง ๆ ได้ นอกจากนี้ ยังมีการให้รางวัลและมีมาตรการคุ้มครองพยานหรือผู้แจ้งเบาะแสการกระทำที่ไม่สุจริตของข้าราชการอีกด้วย

การศึกษาการปฏิรูประบบราชการครั้งนี้ เน้นไปที่ฝ่ายประจำเป็นหลัก ได้แสดงเหตุผลของการปฏิรูประบบราชการว่าเกิดจากสาเหตุที่สำคัญอย่างน้อย 5 ประการ คือ การติดต่อกับต่างประเทศและการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วภายในประเทศ การเกิดปัญหาวิกฤต การมีระบบราชการที่ไม่เข้มแข็งและการที่ประชาชนไม่ได้รับบริการอย่างมีประสิทธิภาพ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และการเป็นข้าราชการในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว สำหรับปัจจัยสู่ความสำเร็จในการปฏิรูประบบราชการที่สำคัญ เช่น การที่นายกรัฐมนตรีมีเจตนารมณ์ทางการเมืองอย่างแน่วแน่มั่นคงที่จะปฏิรูประบบราชการ การมีกระบวนการปฏิบัติงานที่ชัดเจนและค่อยเป็นค่อยไป ส่วนแนวทางการปฏิรูประบบราชการที่ผ่านมา เช่น การผสมผสานการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐบางหน่วยงานเข้าด้วยกัน การบริหารจัดการยุคใหม่ที่ยึดถือประชาชนเป็นศูนย์กลาง การลดขั้นตอนการปฏิบัติงานการนำเทคโนโลยีที่ทันสมัยมาใช้ ตลอดทั้งการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านิยมของข้าราชการ ในส่วนของแนวทางการปฏิรูประบบราชการในอนาคต คือ การสร้างวัฒนธรรมในการปฏิบัติงานเป็นทีม และการดำเนินการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงในวงราชการ

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ค่านิยมของข้าราชการไทยในยุคปฏิรูประบบราชการ. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2547.

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการไทย : ปัญหาแนวทางแก้ไขและแนวโน้มของกฎหมายในอนาคต. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2547.