อาจกล่าวได้ว่า แนวคิดทำนองเดียวกับผู้ว่าฯ ซีอีโอ นี้ ได้เคยปรากฏให้เห็นบ้างในสมัยรัฐบาลของ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ แต่ในยุคนั้นเป็นเพียงแนวคิดที่ต้องการเพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อให้สามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น มิได้นำแนวคิด ซีอีโอ ของภาคเอกชน มาใช้ และมิได้จัดทำโครงการทดลอง 1 ปี เหมือนทุกวันนี้ แนวคิดเพิ่มอำนาจในสมัยดังกล่าวต้องล้มเลิกไปในช่วงระยะเวลาอันสั้น

ผู้สนับสนุนแนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ ในปัจจุบันมีความเชื่อว่ามีข้อดีหลายประการ เป็นต้นว่า (1) ช่วยทำให้ระบบบริหารภาครัฐ โดยเฉพาะในระดับจังหวัด มีศักยภาพและสมรรถภาพสูง (2) สามารถประสานและกำกับดูแลการทำงานของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจในด้านการบริหารงานทั่วไป (อำนาจวินิจฉัยสั่งการ อนุมัติ อนุญาต) การบริหารงานบุคคล และการบริหารงบประมาณ ได้ครอบคลุมครบวงจรและทันต่อเหตุการณ์ (3) บูรณาการนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาลในการต่อสู้เพื่อเอาชนะ 3 สงคราม ได้แก่ สงครามการต่อสู้กับปัญหาความยากจน ปัญหายาเสพติด และปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบในวงราชการ ตลอดจน (4) สนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนในพื้นที่

หากพิจารณาศึกษาแนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ จะพบว่า ผู้ว่าฯ ซีอีโอมีแนวโน้มที่ไม่สอดคล้องกับกระแสโลก รัฐธรรมนูญไทย และการปฏิรูปการเมือง กล่าวคือ

2.1.1 การรวมอำนาจในการบริหารงาน คน และเงิน ของส่วนราชการในระดับจังหวัดไว้ที่ผู้ว่าฯ ซีอีโอ ถ้ายิ่งให้อำนาจแก่ผู้ว่าฯ ซีอีโอ ในการใช้อำนาจหรือใช้ดุลพินิจในการวินิจฉัยสั่งการเพียงคนเดียวโดยไม่เปิดโอกาสให้หน่วยงานอื่นเข้ามามีส่วนร่วมด้วยแล้ว อาจไปสอดคล้องกับแนวคิดเผด็จการ ถึงแม้ว่าผู้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้ว่าฯ ซีอีโอ จะไม่มีลักษณะภาวะผู้นำแบบเผด็จการก็ตาม และถ้าเมื่อใดอำนาจไปอยู่ในมือคนใดคนหนึ่งมากเกินไป ก็จะยิ่งทำให้คน ๆ นั้น ประพฤติทุจริตได้ง่าย (absolute power, corrupt absolutely) อย่างไรก็ตาม มิใช่ว่าแนวคิดเผด็จการจะมีข้อเสียเสมอไป เผด็จการอาจเหมาะสมในบางยุค บางสมัย บางโอกาส และเฉพาะในช่วงเวลาสั้น ๆ เท่านั้น แต่ถ้าใช้แนวคิดเผด็จการไปนาน ๆ โอกาสที่จะเหลิงอำนาจ หรือประพฤติมิชอบยิ่งเกิดได้ง่าย การควบคุมตรวจสอบแม้จะมีอยู่ด้วย แต่ก็ไม่อาจดำเนินการอย่างได้ผลเนื่องจากเกรงกลัวอิทธิพล อย่างไรก็ดี แนวคิดเผด็จการจะประสบผลสำเร็จดำรงอยู่ได้และได้รับการยกย่องสรรเสริญ ผู้ที่ใช้อำนาจเผด็จการต้องมีคุณสมบัติพิเศษมีคุณธรรม จริยธรรม และความซื่อสัตย์สุจริตอย่างแน่วแน่และมั่นคง

สำหรับแนวคิดประชาธิปไตยแม้มีข้อเสียหรือข้อบกพร่องก็ตาม แต่ในระยะยาวแล้วน่าจะดีกว่าแนวคิดเผด็จการ  สอดคล้องกับคำกล่าวที่ว่า “ประชาธิปไตยแม้มิใช่ระบอบที่ดีที่สุด แต่ก็เลวน้อยที่สุด” เช่นนี้ น่าจะเป็นเหตุผลหนึ่งที่ประเทศไทยสนับสนุนการปกครองระบอบประชาธิปไตยมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 แนวคิดนี้ยิ่งได้รับการสนับสนุนมากขึ้น

นอกจากนี้แล้ว คำว่า การบูรณการ และ การพัฒนา ที่นำมาใช้ในกรณีของผู้ว่าฯ ซีอีโอก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้อย่างแท้จริงในแนวคิดรวมอำนาจหรือแนวคิดเผด็จการ เพราะทั้ง 2 คำนี้ เป็นคำที่สอดคล้องและไปด้วยกันได้กับแนวคิดประชาธิปไตยที่สนับสนุนการกระจายอำนาจ การมีส่วนร่วม ความหลากหลาย และระบบเปิดในการบริหารงานระดับจังหวัดมากกว่า

มีข้อสังเกตอีกว่า ถ้าพิจารณาในภาพรวมในแง่ของวัฏจักรการเมืองการปกครองและการบริหารโดยนำมาปรับใช้กับแนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ ก็จะเห็นว่า ไม่เป็นไปตามวัฏจักร โดยจะเกิดการข้ามขั้นตอนอย่างชัดเจน ผิดธรรมชาติ และไม่เหมาะสม ขยายความได้ว่า ในขั้นตอนแรกของวิวัฒนาการของการเมือง การปกครอง หรือแม้กระทั่งการบริหาร ซึ่งบางครั้งไม่อาจแยก 3 คำนี้ออกจากกันได้ ในขั้นตอนแรกนี้ล้วนมีลักษณะของ (1) การบริหารแบบรวมอำนาจซึ่งอาจเรียกว่า เผด็จการ ต่อจากนั้น จะวิวัฒนาการไปเป็นขั้นตอนที่สอง คือ (1) การบริหารแบบประชาธิปไตย (ครึ่งใบ) และไปเป็นขั้นตอนที่สาม (3) การบริหารแบบประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ (เต็มใบ) ถัดไปเป็นขั้นตอนที่สี่ คือ (4) การบริหารแบบสังคมนิยม คือ หลังจากเป็นประชาธิปไตยมากไป จึงทำให้วิวัฒนาการไปสู่ขั้นตอนที่สี่ ในที่สุด ก็จะหมุนกลับไปเป็นการบริหารแบบ (1) อีก และหมุนไปตามลำดับเรื่อย ๆ แต่กรณีแนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ พอเทียบได้ว่า ไม่สนับสนุนให้วิวัฒนาการไปสู่ขั้นตอนที่สาม (3) และได้ข้ามขั้นตอนที่สี่ (4) ไปยังขั้นตอนแรก (1)

(1) เผด็จการ

(3) ประชาธิปไตยและการ

กระจายอำนาจ (เต็มใบ)

กล่าวโดยย่อ แนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอนี้มุ่งสร้างประสิทธิภาพและเอกภาพตามกฎหมายให้ผู้ว่าฯ ซีอีโอในลักษณะที่ทวนกระแสโลก ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญไทย และยังขัดขวางการปฏิรูปการเมืองการเปกครองและการบริหาร ที่สำคัญคือ การสร้างประสิทธิภาพและเอกภาพไม่จำเป็นต้องอยู่บนพื้นฐานของแนวคิดเผด็จการ อาจอยู่บนพื้นฐานของแนวคิดประชาธิปไตยได้เช่นกัน โดยเฉพาะในยุคที่สังคมโลกและประเทศไทยยึดมั่นการปกครองระบอบประชาธิปไตย

ยิ่งไปกว่านั้น ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยทั่วโลกนับวันจะให้ความสำคัญกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่ใช้หลักการกระจายอำนาจเพิ่มมากขึ้น ๆ หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ ประเทศทั้งหลายให้ความสำคัญกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคน้อยมาก หรือยิ่งน้อยลง ๆ พร้อมกับสนับสนุนราชการบริหารส่วนท้องถิ่นหรือหลักการกระจายอำนาจเพิ่มมากขึ้นๆ ที่เป็นเช่นนี้เพราะประเทศดังกล่าวยึดมั่นและศรัทธาว่า (1) หลักการกระจายอำนาจเป็นหลักการสำคัญของระบอบประชาธิปไตย (2) หลักการกระจายอำนาจเป็นตัวชี้วัดความเป็นประชาธิปไตย (3) ยิ่งการปกครองส่วนท้องถิ่นเข้มแข็งมากขึ้นเท่าใด ประเทศก็ยิ่งเจริญมากขึ้นเท่านั้น และ (4) ประสิทธิภาพ และเอกภาพ เกิดจากแนวคิดประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ มิใช่เกิดจากแนวคิดเผด็จการและการรวมอำนาจ เห็นตัวอย่างได้จาก สหรัฐอเมริกา อังกฤษ เยอรมนี และญี่ปุ่น ล้วนเป็นประเทศประชาธิปไตยที่เจริญก้าวหน้าและมั่นคง ประเทศดังกล่าวได้สนับสนุนแนวคิดประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจพร้อมกันไปด้วย

สำหรับฝรั่งเศสแม้เป็นประเทศประชาธิปไตยแต่มีการกระจายอำนาจน้อยที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศดังกล่าว เหตุผลส่วนหนึ่งเนื่องจากฝรั่งเศสมีราชการบริหารส่วนภูมิภาคอย่างเด่นชัด มีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้ง ซึ่งไทยได้นำแนวคิดผู้ว่าราชการจังหวัดของฝรั่งเศสมาปรับใช้ด้วย และแม้ฝรั่งเศสก็ยังไปไม่ถึงระดับที่นำแนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ มาใช้

นอกจากที่กล่าวนี้แล้ว หากมองย้อนไปก่อนปี พ.ศ. 2540 ก่อนประกาศใช้พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 เมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 ผู้ว่าราชการจังหวัดไทยมีอำนาจมากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ถึงกับกล่าวกันว่า “ผู้ว่าราชการจังหวัดสวมหมวก 2 ใบ” คือ ดำรงตำแหน่งเป็นทั้งผู้ว่าราชการจังหวัดที่สังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค พร้อมทั้งดำรงตำแหน่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่นด้วย ในที่สุด ในเดือนพฤศจิกายน 2540 รัฐบาล สมาชิกรัฐสภา และประชาชนได้ร่วมมือกันปรับเปลี่ยนจนสำเร็จ โดยออกกฎหมายลดอำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดให้สวมหมวกเพียงใบเดียว หรือให้ดำรงตำแหน่งแรกเพียงตำแหน่งเดียว และให้มีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดดังที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ ลักษณะเช่นนี้ ถือว่าเป็นการปฏิรูปการเมืองการปกครองและการบริหารของประเทศไทยครั้งสำคัญยิ่งอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน โดยได้ลดความสำคัญของราชการบริหารส่วนภูมิภาคพร้อมกับสนับสนุนการกระจายอำนาจ ลักษณะเช่นนี้ได้รับการรองรับและสนับสนุนอย่างชัดเจนโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2540 โดยเฉพาะในมาตรา 78 ที่เปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดได้ในจังหวัดที่มีความพร้อม  รัฐธรรมนูญยังให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจหรือการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างไม่เคยมีมาก่อนในประวัติศาสตร์ชาติไทย โดยมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นหลายมาตรา ตั้งแต่มาตรา 282 ถึง มาตรา 290

แต่อีก 4 ปีต่อมา (พ.ศ. 2544) นับแต่ปีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดถูกลดอำนาจลงอย่างมากซึ่งถือว่าเป็นการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินที่สำคัญดังกล่าว เหตุการณ์กลับปรากฏว่า แนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ ซึ่งสนับสนุนให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจเพิ่มมากขึ้นได้รับการรื้อฟื้นขึ้นมา ที่กล่าวมานี้ ไม่นับรวมก่อนหน้าที่แนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอจะปรากฏออกมานั้น มีกระแสข่าวออกมาในระยะสั้น ๆ ว่า จะมีการยกเลิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดทั่วประเทศ แต่ก็ไม่มีการยืนยันอย่างเป็นทางการ ดังนั้น การหาเหตุผลมาสร้างความชอบธรรมจึงเป็นหน้าที่ของผู้สนับสนุนแนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอที่ต้องทำให้สังคมยอมรับให้ได้ก่อนที่จะนำมาใช้จริง

มีข้อสังเกตที่น่าเป็นห่วงต่อไปคือ แนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอมีแนวโน้มที่จะสนับสนุนเพื่อนำไปสู่การฝั่งใจ ยึดมั่น และกล่าวอ้างอยู่เสมอ ๆ ว่า หน่วยการปกครองท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่นยังไม่พร้อม ประชาชนขาดความรู้ความเข้าใจในการบริหาร มีการซื้อสิทธิ์ซื้อเสียง และการทุจริต รวมตลอดไปถึงการไม่ยอมเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นฝึกหัดหรือเรียนถูกเรียนผิดอย่างจริงจังและต่อเนื่อง ทั้งหมดนี้จะเกิดขึ้นเพื่อสร้างความชอบธรรมในลักษณะที่ต้องการให้ข้าราชการประจำในส่วนภูมิภาคจะได้มีโอกาสปกครองและใช้อำนาจในท้องถิ่นเองต่อไปเรื่อย ๆ ลักษณะทำนองแย่งอำนาจกันในส่วนภูมิภาคจึงไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ เพราะฉะนั้น ภายใต้แนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ จึงมองไม่เห็นหนทางที่การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะเจริญก้าวหน้าและฝึกหัดตนเองเพื่อให้สามารถยืนอยู่บนขาของตนเองโดยไม่ต้องพึ่งพาพึ่งพิงข้าราชการประจำในส่วนภูมิภาค

แนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ หากบังเกิดผลและนำไปปฏิบัติได้ ย่อมส่งผลกระทบด้านลบต่อราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยการปกครองท้องถิ่นต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง องค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น เช่น ไม่มีโอกาสที่จะแสดงผลงานอย่างเต็มที่ และยังเป็นการซ้ำซ้อนกันอีกด้วย อาจเปรียบได้กับการมีเสือสองตัวอยู่ในถ้ำเดียวกันคือจังหวัดเดียวกันและมีกลุ่มเป้าหมายเป็นประชาชนกลุ่มเดียวกัน จากนั้น จึงปล่อยให้เสือแต่ละตัวแสดงอำนาจที่บางส่วนซ้ำซ้อนกัน โดยเสือตัวแรกสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาคและมีอำนาจมากมาย ขณะที่เสืออีกตัวหนึ่งสังกัดราชการบริหารส่วนท้องถิ่นซึ่งมีอำนาจน้อยกว่า เสือตัวหลังย่อมมีโอกาสถูกกด กลายเป็นเสือกระดาษ หรือถูกเลี้ยงเพื่อไม่ให้โตไม่ให้เข้มแข็งไปเรื่อย ๆ ทั้ง ๆ ที่เสือตัวหลังมาจากการเลือกตั้งและมาจากเจนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้นเอง แต่เสือตัวแรกมาจากนอกท้องถิ่นและผู้เป็นนายของเสือตัวหลังอยู่ในส่วนกลางที่ห่างไกล

ไม่เท่านั้น ยังเป็นการย้อนกลับไปสู่การมีผู้ว่าราชการจังหวัดเมื่อ 4 ปีก่อน และน่าเสียดายที่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญที่สนับสนุนการปฏิรูปการเมืองการปกครองและการบริหาร ตลอดจนการปกครองท้องถิ่น โดยมีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดในทุกจังหวัด มีการยกฐานะสุขาภิบาลทุกแห่งเป็นเทศบาล มีการให้นายกเทศมนตรีเมืองพัทยามาจากการเลือกตั้งโดยตรง ตลอดจนการสนับสนุนองค์การบริหารส่วนตำบลให้ปรากฏอยู่ทั่วประเทศ การสนับสนุนเหล่านี้จะไม่มีความหมายหรือถูกลดความสำคัญลง และถึงแม้ว่าในช่วง 4 ปีที่ผ่านมานับแต่ พ.ศ. 2540 หน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ จะพบกับปัญหาอุปสรรคมากมาย แต่ก็ถือว่าเป็นยุคของการเริ่มต้นปฏิรูปการเมือง  นักประชาธิปไตยควรให้โอกาสหน่วยการปกครองท้องถิ่นได้พัฒนา มิใช่นำกลับไปสู่แบบเดิม ซึ่งการปกครองแบบเดิมได้ปฏิบัติสืบต่อกันมาช้านาน และได้แสดงออกอย่างซ้ำซากแล้วว่าไม่ได้ผล รัฐบาลและประชาชนในยุคนั้นจึงหันมาสนับสนุนการปกครองส่วนท้องถิ่นแทนมากขึ้น

นอกจากนั้น ยังมีข้อแตกต่างอีกคือ ลักษณะงานของหน่วยงานเอกชนจะเป็นเฉพาะเรื่อง เฉพาะด้าน ไม่กว้างขวาง และเกี่ยวข้องกับประชาชนจำนวนไม่มาก โดยเน้นเรื่องการผลิต การตลาด และการให้บริการ แต่ลักษณะงานของหน่วยงานภาครัฐไม่เพียงครอบคลุมเรื่องดังกล่าวเท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงเรื่องอื่น ๆ อีกด้วย เป็นต้นว่า การทะเบียนราษฎร์ การรักษาความสงบเรียบร้อย การปราบปรามผู้ก่อการร้าย การป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยทั้งหลาย กระบวนการยุติธรรม และการก่อสร้าง ซึ่งล้วนเกี่ยวข้องกับประชาชนกว้างขวางอย่างมากและต่อเนื่อง ดังนั้น แนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอจึงไม่อาจนำมาใช้กับการบริหารงานของทางราชการในระดับจังหวัดได้ง่าย

สำหรับแนวทางแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในระดับจังหวัดอันเป็นเหตุให้เกิดแนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอนั้น วิธีการสำคัญวิธีการหนึ่งที่สามารถนำไปใช้ได้ คือ รัฐบาลและผู้เกี่ยวข้องต้องมีจิตใจที่ศรัทธาก่อนว่า ประสิทธิภาพและเอกภาพของการบริหารงานในระดับจังหวัดสามารถเกิดขึ้นได้ตามแนวทางประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ เพราะถ้าไม่มีความศรัทธาและจิตวิญญาณเช่นนี้แล้ว ก็มิอาจดำเนินการขั้นต่อไปได้ ในกรณีที่มีความศรัทธา ขั้นต่อไปคือ สนับสนุนให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรงในบางจังหวัดที่มีความพร้อม เช่น เชียงใหม่ ขอนแก่น สมุทรปราการ และภูเก็ต โดยอาจเรียกว่า นายกเทศมนตรีในระดับจังหวัด ทำนองเดียวกับการปกครองท้องถิ่นรูปแบบกรุงเทพมหานคร ที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 78 ได้เปิดโอกาสไว้ให้แล้ว การกระทำเช่นนี้ จะต้องพบกับแรงต่อต้านจากข้าราชการประจำระดับสูงในบางกระทรวง ดังนั้น ระหว่างแรงต่อต้านจากมวลชนกับข้าราชการประจำดังกล่าว เป็นเรื่องที่รัฐบาลต้องตัดสินใจว่าจะเลือกทางใด ในท้ายที่สุด น่าจะยกเลิกแนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ เพราะแค่คิดก็พลาดแล้ว อันอาจส่งผลให้ผลงานและความดีทั้งหลายที่รัฐบาลสร้างมาจะพลอยถูกทำลายไปด้วย

ในระหว่างนี้ ควรจัดให้มีโครงการทดลองเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดดังกล่าว ควบคู่ไปกับโครงการทดลองผู้ว่าฯ ซีอีโอ เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญไทยที่สนับสนุนการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นอย่างชัดเจน เพื่อช่วยให้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 ได้มีโอกาสบังเกิดผลในทางปฏิบัติจริง เหนือสิ่งอื่นใดทั้งสิ้น จะทำให้ประเทศชาติและประชาชนโดยรวมได้รับประโยชน์ในระยะยาว  ทั้งจะได้รับแรงยกย่องสรรเสริญและศรัทธาจากประชาชนอย่างกว้างขวาง เป็นงานชิ้นโบแดงที่รัฐบาลอื่นทำไม่ได้ หรือไม่กล้าแม้กระทั่งคิดที่จะทำ

*****