วิรัช วิรัชนิภาวรรณ

 ภาพหรือตารางที่คลาดเคลื่อนไปขอรับฟรีได้โดยตรงจาก e-mail : 
wiruch@wiruch.com หรือ wirmail@yahoo.com 

เหตุผลสำคัญของการเขียนหนังสือเล่มนี้  เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่มีความสำคัญและจำเป็นสำหรับทุกประเทศ  รวมทั้งประเทศไทย การศึกษาครั้งนี้จึงมุ่งพิจารณาศึกษาศาลรัฐธรรมนูญไทยและต่างประเทศในทิศทางที่ให้ความสำคัญกับการบริหารการจัดการในเรื่องโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลในเชิงวิเคราะห์เปรียบเทียบ โดยคาดหวังว่าจะสามารถนำไปประยุกต์ใช้ในการพัฒนาการบริหารการจัดการของศาลรัฐธรรมนูญไทยต่อไปในอนาคต  และเป็นประโยชน์ทั้งทางวิชาการและทางปฏิบัติต่อหน่วยงานซึ่งรวมทั้งศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอีกด้วย  นอกจากนี้ ยังเป็นประโยชน์ต่อประชาชนในลักษณะที่ช่วยสร้างและเพิ่มพูนความรู้เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญของไทยและต่างประเทศในเชิงวิเคราะห์เปรียบเทียบพร้อมทั้งแสดงให้เห็นถึงการผสมผสานวิชาการหลายด้าน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ด้านการบริหารการจัดการและด้านกฎหมายมหาชนอย่างเป็นระบบ ทันสมัย และช่วยให้เห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญของไทยมีโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลที่เป็นมาตรฐานและเป็นสากลเพียงใด อันจะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญได้รับการยอมรับและศรัทธาเพิ่มมากขึ้นจากประชาชน ยิ่งไปกว่านั้น  อาจใช้เป็นแนวทางในการศึกษา ค้นคว้า หรือวิจัยทำนองเดียวกันนี้กับประเทศอื่นต่อไป  เป็นต้นว่า ศาลรัฐธรรมนูญไทยกับการปฏิรูปการเมืองการปกครองและการบริหารของประเทศ ศาลรัฐธรรมนูญไทยกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ความสัมพันธ์และการปกป้องรักษาความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และศาลยุติธรรม หรือศาลรัฐธรรมนูญในกลุ่มประเทศอาเชียน

ประการที่สอง การเรียกศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการในศาลรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ โดยทั่วไป  ศาลรัฐธรรมนูญ (constitutional court) หมายถึง องค์กรหรือหน่วยงานของรัฐระดับประเทศที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยเรื่องเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ  องค์กรนี้ในแต่ละประเทศอาจเรียกแตกต่างกันได้ เยอรมนี และ ไทย เรียกว่า ศาลรัฐธรรมนูญ ขณะที่สหรัฐอเมริกา เรียกว่า ศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกา (the U.S.Supreme Court) หรือศาลสูงสุดของรัฐบาลกลาง (the Federal Supreme Court) อังกฤษเรียกว่า ศาลสภาขุนนาง (House of  Lords) ฝรั่งเศส เรียกว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ หรือ สภารัฐธรรมนูญ (the Constitutional Council) และ ศาลสูงสุดของญี่ปุ่น (The Supreme Court of Japan) เพราะฉะนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีความหมายครอบคลุมถึงองค์กรของรัฐในระดับประเทศที่ทำหน้าที่ศาลรัฐธรรมนูญแต่เรียกอย่างอื่นด้วย ในที่นี้ ส่วนใหญ่จะใช้คำกลางหรือเรียกรวมว่า ศาลรัฐธรรมนูญ ยกเว้นในบางกรณีหรือในบางแห่งที่ต้องการเน้นหรือแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างก็จะเรียกตามชื่อเฉพาะของแต่ละประเทศดังกล่าว

ประการที่สาม การวิเคราะห์เปรียบเทียบครั้งนี้เป็นการนำเสนอเฉพาะ “สาระสำคัญร่วม” ที่สามารถนำมาวิเคราะห์เปรียบเทียบกันได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การบริหารการจัดการในเรื่องโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลของศาลรัฐธรรมนูญซึ่งมีอยู่ในทุกประเทศ

ประการที่สี่  ในภาพรวมของการวิเคราะห์เปรียบเทียบได้ใช้กรอบแนวคิดหรือแนวทางการอธิบายและให้เหตุผลแบบ นิรนัย (deductive) อันเป็นลักษณะของการนำ หลักเกณฑ์ใหญ่ (general) หรือหลักการสำคัญที่เกิดขึ้นทั่วไปในเรื่องโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลของศาลรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ คือ สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมนี และญี่ปุ่น มาเป็นแนวทางสำหรับอธิบายหรือกำหนด หลักเกณฑ์ย่อย (specific) หรือส่วนย่อย ซึ่งหมายถึง โครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลของศาลรัฐธรรมนูญไทย เพื่อนำไปสู่การเสนอแนะแนวทางการพัฒนาการบริหารการจัดการของศาลรัฐธรรมนูญไทยในอนาคต

ประการที่ห้า เอกสารหลักที่ใช้ในการศึกษาและวิเคราะห์เปรียบเทียบศาลรัฐธรรมนูญแต่ละประเทศนั้น คือ รัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ ทั้งที่เป็นลายลักษณ์อักษร เช่น สหรัฐอเมริกา และรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร เช่น อังกฤษ ทั้งนี้เพราะศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่ทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญ เช่น ศาลยุติธรรม ส่วนใหญ่จะบัญญัติขึ้นโดยรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทของประเทศ ส่วนรายละเอียดจะบัญญัติไว้ในกฎหมายลูกหรือกฎหมายลำดับรอง ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 บัญญัติไว้อย่างชัดเจนให้มีศาลรัฐธรรมนูญ และมีข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2541 เป็นกฎหมายลูกซึ่งออกมาโดยอาศัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว ส่วนรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาแม้มิได้บัญญัติให้มีศาลรัฐธรรมนูญ แต่ก็ได้บัญญัติให้มีศาลยุติธรรมสูงสุด หรือ ศาลสูงสุดของประเทศซึ่งทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญด้วย

ประการที่หก  เพื่อป้องกันข้อโต้แย้งเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญและศาลรัฐธรรมนูญในอังกฤษ จำเป็นต้องทำความเข้าใจคำกล่าวที่ว่า ในอังกฤษไม่มีรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จึงไม่มีศาลรัฐธรรมนูญด้วย โดยกล่าวอ้างเหตุผลอย่างน้อย 4 ประการซึ่งเกี่ยวข้องกันว่า

ประการที่สอง  อังกฤษไม่มีองค์กรที่เรียกว่าศาลรัฐธรรมนูญตามความหมายของศาลรัฐธรรมนูญในประเทศภาคพื้นยุโรป (the Continent) ดังเช่น เยอรมนี หรือองค์กรที่เรียกอย่างอื่น เช่น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ของฝรั่งเศส ศาลรัฐธรรมนูญของทั้ง 2 องค์กรดังกล่าวแยกออกจากศาลยุติธรรมอย่างชัดเจน

ประการที่สี่  อังกฤษจึงไม่มีการจัดลำดับชั้นของกฎหมายหรือไม่มีศักดิ์ของกฎหมายเหมือนกับประเทศที่ใช้รัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร รวมทั้งไม่มีการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย  ซึ่งหมายถึง  ศาลยุติธรรมอังกฤษไม่มีอำนาจประกาศว่ากฎหมายใดเป็นโมฆะ หรือกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ องค์กรที่มีอำนาจพิจารณาว่ากฎหมายใดมีเจตนารมณ์หรือมีความถูกต้องหรือไม่ คือ รัฐสภา ทั้งนี้ อังกฤษได้ยึดหลักอำนาจสูงสุดของรัฐสภา (the Supremacy of Parliament)

แต่ในทางปฏิบัติและในสภาพความเป็นจริง  ปรากฏว่า

3)  เมื่ออังกฤษมี (1) รัฐธรรมนูญซึ่งไม่เพียงเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญยังเป็นสถาบันที่สำคัญและจำเป็นยิ่งสำหรับประเทศที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยด้วย  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง  อังกฤษเป็นประเทศผู้นำของการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ขณะเดียวกัน อังกฤษก็มี (2) องค์กรฝ่ายตุลาการ คือ ศาลสภาขุนนาง ที่ทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญด้วยดังกล่าวแล้ว (3) เป็นธรรมดาของทุกประเทศทั่วโลกที่มีรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรหรือไม่เป็นลายลักษณ์อักษรก็ตาม ที่จะต้องเผชิญกับปัญหา ข้อพิพาท หรือคดีเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ และก็เป็นธรรมดาที่ต้องมีองค์กรใดองค์กรหนึ่งหรือหลายองค์กรทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ และท้ายสุด (4) ไม่มีข้อจำกัดว่า องค์กรที่ทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญ จะต้องเรียกว่า ศาลรัฐธรรมนูญ เสมอไป อาจเรียกอย่างอื่นได้ เป็นต้นว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ หรือศาลสภาขุนนาง อาจเทียบเคียงได้กับประเทศไทย ซึ่งก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 ของประเทศนั้น ไทยเคยมีองค์กรที่ทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยปัญหา ข้อพิพาท หรือคดีเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ หรือในบางยุคบางสมัย มีรัฐสภา หรือสภานิติบัญญัติแห่งชาติด้วย แต่หลังจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เป็นต้นมา ประเทศไทยได้จัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นครั้งแรก ในปี พ.ศ. 2541

การวิเคราะห์เปรียบเทียบมีกระบวนการศึกษาดังนี้

ขั้นตอนที่หนึ่ง  เริ่มจากการวิเคราะห์เปรียบเทียบแนวคิด  ซึ่งครอบคลุมเรื่อง (1) ภาพรวมของระบบการเมืองการปกครองและการบริหารของประเทศ (2) ระบบศาล (3) โครงสร้างระบบศาลของประเทศ (4) แนวคิดสำคัญที่เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญ และ (5) ความเป็นมาของศาลรัฐธรรมนูญ ของทุกประเทศ

ขั้นตอนที่สอง เป็นการวิเคราะห์เปรียบเทียบ “ลักษณะร่วม” ที่เป็นโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลในสภาพปัจจุบันของศาลรัฐธรรมนูญทุกประเทศ ลักษณะร่วมดังกล่าวนี้มีอยู่ในทุกประเทศโดยอาจคล้ายคลึงหรือแตกต่างกันได้ (อยู่บริเวณปลายลูกศรของวงกลมทั้ง 6 วงที่ซ้อนกัน ซึ่งหมายถึงศาลรัฐธรรมนูญของ 6 ประเทศ)

ขั้นตอนที่สอง

ญี่ปุ่น ไทย

ผลการวิเคราะห์เปรียบเทียบตามขั้นตอนที่หนึ่งและขั้นตอนที่สอง ตามลำดับ มีดังนี้

1) แนวคิดพื้นฐานทั่วไปที่นำมาศึกษา อันได้แก่ (1) ระบบการเมืองการปกครองและการบริหารของประเทศ (2) ระบบศาล (3) โครงสร้างระบบศาลของประเทศ (4) แนวคิดสำคัญที่เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญ และ (5) สภาพความเป็นมาของศาลรัฐธรรมนูญของทุกประเทศ ได้มีส่วนสำคัญในการกำหนดโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลของศาลรัฐธรรมนูญของประเทศนั้น ๆ ตัวอย่างเช่น

ฝรั่งเศส  มีลักษณะของรัฐแบบรัฐเดี่ยว  มีการปกครองแบบสาธารณรัฐที่ประธานาธิบดีเป็นประมุข และเป็นผู้นำของระบบศาลคู่ ที่แยกศาลออกเป็น 2 ระบบ คือ ระบบศาลยุติธรรม และระบบศาลปกครอง ตลอดทั้งการใช้แนวคิดการมีองค์กรพิเศษที่เป็นองค์กรทางการเมืองเพื่อควบคุมกฎหมายไม่ให้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ เหล่านี้ ได้มีส่วนสำคัญในการกำหนดให้รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสบัญญัติให้มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญของประเทศ โดยเป็นองค์กรทางการเมืองที่เป็นอิสระและไม่มีฐานะเป็นศาล และรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา มีอำนาจแต่งตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญคนละ 3 คน และยังบัญญัติให้อดีตประธานาธิบดีทุกคนเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญโดยตำแหน่งตลอดชีพด้วย

แนวคิดที่สอง  แนวคิดการมีองค์กรพิเศษที่เป็นองค์กรทางการเมืองเพื่อควบคุมกฎหมายไม่ให้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ แนวคิดนี้สนับสนุนให้องค์กรทางการเมืองทำหน้าที่ควบคุมกฎหมาย การเป็นองค์กรทางการเมืองส่วนหนึ่งพิจารณาได้จากโครงสร้างหรือองค์ประกอบขององค์กรนั้น และพิจารณาว่าองค์กรนั้นมีฐานะเป็นศาลหรือไม่

แนวคิดที่สาม  แนวคิดการกระจายอำนาจ  แนวคิดนี้เชื่อว่าอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญมิได้รวมอยู่ที่ศาลยุติธรรมเพียงองค์กรเดียวเท่านั้น  แต่กระจายไปอยู่กับองค์กรของรัฐอื่น โดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญซึ่งมีความเป็นอิสระ มีโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลของตนเอง

แนวคิดที่สี่  แนวคิดความแตกต่างระหว่างกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชน และความแตกต่างระหว่างศาลยุติธรรมกับศาลรัฐธรรมนูญ เห็นได้กฎหมายเยอรมันมีกำเนิดมาจากกฎหมายโรมัน บวกกับมีความเชื่อสืบต่อกันมาช้านานในความแตกต่างระหว่างกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชน รวมทั้งแนวคิดที่ไม่ต้องการให้ศาลยุติธรรมซึ่งคุ้นเคยกับกฎหมายเอกชนเข้ามามีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีตามกฎหมายมหาชนโดยเฉพาะคดีรัฐธรรมนูญและคดีปกครองซึ่งควรจะเป็นอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง  ตามลำดับ ความเชื่อและแนวคิดดังกล่าวนำไปสู่การปฏิบัติจริงด้วยการแยกกฎหมายเอกชนจากกฎหมายมหาชน พร้อมกับแยกศาลยุติธรรมออกจากศาลรัฐธรรมนูญ

แนวคิดที่ห้า แนวคิดความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ให้ความสำคัญกับความเชี่ยวชาญหรือความชำนาญพิเศษเฉพาะด้าน  จึงแยกศาลรัฐธรรมนูญซึ่งถือว่ามีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านออกจากศาลยุติธรรม  และรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นหน่วยงานอิสระของรัฐมีฐานะเป็นศาลมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยวินิจฉัยรัฐธรรมนูญซึ่งถือว่าเป็นคดีพิเศษแตกต่างจากคดีอื่น เช่น คดีแพ่งและคดีอาญาตามกฎหมายเอกชน หรือคดีปกครองตามกฎหมายมหาชน  คดีเหล่านี้เป็นคดีที่ต้องพิจารณาพิพากษาโดยศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองโดยอาศัยกฎหมายลูกซึ่งมีหลายฉบับส่วนคดีรัฐธรรมนูญแม้พิจารณาวินิจฉัยโดยอาศัยรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน แต่รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศซึ่งมีเพียงฉบับเดียวเป็นหลัก แนวคิดนี้ยังสนับสนุนให้มีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นผู้มีความรู้เฉพาะด้านหรือมีประสบการณ์พิเศษในลักษณะของผู้เชี่ยวชาญ  แทนที่จะให้ผู้พิพากษาซึ่งเป็นผู้มีความรู้ในลักษณะทั่วไปทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญ

แนวคิดที่หก  แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมสมัยใหม่ที่ต้องการให้มีองค์กรที่ช่วยปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เป็นแนวคิดที่ส่งเสริมและปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวาง พร้อมกับมีองค์กรของรัฐทำหน้าที่ควบคุมการใช้อำนาจของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ

แนวคิดที่เจ็ด  แนวคิดการให้รัฐสภามีอำนาจตีความรัฐธรรมนูญ  แนวคิดนี้ไม่ต้องการให้ศาลยุติธรรมเข้ามาแทรกแซงอำนาจหรือกิจการของฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน

หลังจากนำทั้ง 7 แนวคิดมาวิเคราะห์เปรียบเทียบ สรุปได้ว่า

สหรัฐอเมริกา อังกฤษ และญี่ปุ่น นำแนวคิดการรวมอำนาจ (แนวคิดที่หนึ่ง) มาใช้เป็นหลักในการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญของตน

ฝรั่งเศส  นำแนวคิดการมีองค์กรพิเศษที่เป็นองค์กรทางการเมืองเพื่อควบคุมกฎหมายไม่ให้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ (แนวคิดที่สอง) มาใช้ในการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ เรียกว่าคณะกรรมการรัฐธรรมนูญ หรือคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งมิได้มีฐานะเป็นศาล

เยอรมนี นำอย่างน้อย 4 แนวคิด (แนวคิดที่สาม สี่ ห้า และหก ตามลำดับ) มาประยุกต์ใช้ อันได้แก่ (1) แนวคิดการกระจายอำนาจ (2) แนวคิดความแตกต่างระหว่างกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชนและความแตกต่างระหว่างศาลยุติธรรมกับศาลรัฐธรรมนูญ (3) แนวคิดความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน และ (4) แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมสมัยใหม่ที่ต้องการให้มีองค์กรที่ช่วยปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน  ส่วนหนึ่งเห็นได้จากศาลรัฐธรรมนูญพันธรัฐมีอำนาจหน้าที่อย่างกว้างขวางในการปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งยังเปิดโอกาสให้ประชาชนทั่วไปสามารถยื่นคำร้องหรือข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้

ไทย นำแนวคิดสำคัญที่เกี่ยวกับการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญมาประยุกต์ใช้หลายแนวคิด  โดย 4 แนวคิดแรกสอดคล้องกับในการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญในปัจจุบันภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และมีลักษณะทำนองเดียวกับการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนี ส่วนอีก 3 แนวคิดหลัง เป็นแนวคิดที่นำมาประยุกต์ใช้ในอดีต ดังต่อไปนี้

แนวคิดการให้รัฐสภามีอำนาจตีความรัฐธรรมนูญ ฝรั่งเศสเคยนำมาใช้ในอดีต เป็นแนวคิดที่กำหนดให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สภาสูง (Senate) หรือ สภาเซนาท์ผู้พิทักษ์ เป็นองค์กรการเมืองที่ทำหน้าที่ควบคุมมิให้กฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ เห็นตัวอย่างได้จากช่วงเวลาที่ฝรั่งเศสอยู่ภายใต้การปกครองของนโปเลียนที่ 1 และ 3 ของฝรั่งเศส

1.1  โครงสร้างพื้นฐานขององค์กรของรัฐที่มีหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยปัญหา  ข้อพิพาท หรือคดีรัฐธรรมนูญ แบ่งเป็น 3 กลุ่ม กลุ่มที่หนึ่ง แบ่งตามลักษณะเฉพาะขององค์กร มี 3 โครงสร้างพื้นฐาน ได้แก่ (1) ศาลยุติธรรม (2) คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ และ (3) ศาลรัฐธรรมนูญ กลุ่มที่สอง  แบ่งตามลักษณะทั่วไปขององค์กร มี 2 โครงสร้างพื้นฐาน ได้แก่ โครงสร้างที่เป็น (1) องค์กรทางการเมือง ซึ่งไม่มีฐานะเป็นศาล และ (2) องค์กรที่มีฐานะเป็นศาล และ กลุ่มที่สาม แบ่งตามอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญ มี 3 โครงสร้างพื้นฐาน ได้แก่ โครงสร้าง (1) กระจายอำนาจ (2) รวมอำนาจ และ (3) จำกัดอำนาจ การวิเคราะห์เปรียบเทียบครั้งนี้ ได้ยึดถือการจัดแบ่งตามกลุ่มที่หนึ่ง คือ แบ่งตามลักษณะเฉพาะขององค์กร เพราะเป็นการจัดแบ่งที่มีความชัดเจน เข้าใจง่าย ครอบคลุม และที่สำคัญคือสอดคล้องกับระบบศาลเดี่ยว ระบบศาลคู่ และระบบหลายศาล ตามลำดับ

1.2  ตามปรกติเพื่อประโยชน์ในการดำรงรักษาและอำนวยความยุติธรรมของศาลรัฐธรรมนูญซึ่งมีหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ประเทศทั้งหลายจึงนิยมจัดโครงสร้างศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลชั้นเดียวและสูงสุด คือ มีแห่งเดียวและถือเป็นศาลสูงสุดไม่อาจอุทธรณ์ฎีกาได้ สำหรับโครงสร้างศาลรัฐธรรมนูญของ 6 ประเทศที่นำมาวิเคราะห์เปรียบเทียบนั้น  ทุกประเทศล้วนจัดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลชั้นเดียวและสูงสุด ยกเว้น สหรัฐอเมริกาที่จัดเป็น 3 ชั้นศาล ได้แก่ ศาลชั้นต้นของประเทศ ศาลอุทธรณ์ของประเทศ และศาลสูงสุดของประเทศ ซึ่งทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญชั้นต้น ศาลรัฐธรรมนูญชั้นอุทธรณ์ และศาลรัฐธรรมนูญสูงสุดของประเทศ ตามลำดับ แต่ในที่นี้มุ่งเน้นเฉพาะศาลสูงสุดของประเทศเท่านั้น

1.3  สำหรับเยอรมนีแม้จะมีลักษณะของรัฐแบบหลายรัฐ ซึ่งแบ่งการปกครองออกเป็น 2 ระดับ คือ ระดับประเทศและระดับมลรัฐ เช่นเดียวกับสหรัฐอเมริกา ก็ตาม  แต่ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมันนีแตกต่างจากสหรัฐอเมริกา  ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนีที่มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยรัฐธรรมนูญของประเทศมีเพียงศาลเดียวเท่านั้น คือ ศาลรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐ ส่วนศาลรัฐธรรมนูญในระดับมลรัฐไม่มีอำนาจดังกล่าว ที่เป็นเช่นนี้ ส่วนหนึ่งมีเหตุผลมาจากสหรัฐอเมริกาใช้ระบบศาลเดี่ยว  ขณะที่เยอรมนีใช้ระบบหลายศาล

1.5  ศาลสภาขุนนางของอังกฤษและศาลสูงสุดของญี่ปุ่น ทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญด้วย สำหรับศาลระดับล่างของอังกฤษและญี่ปุ่น คือ ศาลชั้นต้น และศาลอุทธรณ์ ไม่นับเป็นศาลรัฐธรรมนูญชั้นต้น และศาลรัฐธรรมนูญชั้นอุทธรณ์ ตามลำดับด้วย ทั้งนี้ด้วยเหตุผลอย่างน้อย 4 ประการประกอบกัน นั่นก็คือ (1) บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกำหนดให้อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นคดีสำคัญและป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมเป็นอำนาจของศาลสภาขุนนางหรือศาลสูงสุดของญี่ปุ่น ศาลล่างจึงต้องส่งคดีดังกล่าวไปให้ศาลสภาขุนนางหรือศาลสูงสุดของญี่ปุ่นเพื่อพิจารณาวินิจฉัย (2) ความเป็นศาลสูงสุดของประเทศเพียงศาลเดียว ศาลสภาขุนนางและศาลสูงสุดของญี่ปุ่นต่างมีความเป็นศาลสูงสุดของประเทศเพียงศาลเดียว (3) ความสำคัญของรัฐธรรมนูญ ทั้ง 2 ประเทศล้วนมีรัฐธรรมนูญ ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยรัฐธรรมนูญโดยตรงจึงควรเป็นศาลสูงสุดของประเทศตามไปด้วย (4) ลักษณะของรัฐแบบรัฐเดี่ยว อังกฤษและญี่ปุ่นมีลักษณะของรัฐแบบรัฐเดี่ยว คือ มีรัฐบาลในส่วนกลางเพียงรัฐบาลเดียว และมีรัฐธรรมนูญของประเทศเพียงฉบับเดียว โดยไม่มีรัฐบาลมลรัฐรวมทั้งไม่มีรัฐธรรมนูญของมลรัฐเหมือนดังเช่นลักษณะของรัฐแบบสหรัฐ หรือหลายรัฐ ดังเช่น สหรัฐอเมริกา เมื่อเป็นเช่นนี้ เพื่อให้สอดคล้องกับลักษณะของรัฐดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญจึงควรมีเพียงศาลเดียวหรือระดับเดียว

1.6  ในรัฐธรรมนูญของประเทศที่ใช้ระบบศาลเดี่ยว จะไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญหรือโครงสร้างของศาลรัฐธรรมนูญไว้ด้วยโดยตรง  เพราะศาลยุติธรรมจะทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญด้วย  เช่น รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และญี่ปุ่น แต่ในระบบศาลคู่ เช่น ฝรั่งเศส และไทย หรือระบบหลายศาล เช่น เยอรมนี ได้กำหนดให้มีศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่เรียกอย่างอื่นแต่ทำหน้าที่เหมือนศาลรัฐธรรมนูญไว้ด้วยอย่างชัดเจน

2.1  อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ หมายถึง อำนาจหน้าที่อย่างเป็นทางการของศาลรัฐธรรมนูญเฉพาะในส่วนที่ทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญของประเทศซึ่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายมอบให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือตุลาการศาลรัฐธรรมนูญใช้ในการพิจารณาวินิจฉัยปัญหา ข้อพิพาท หรือคดีรัฐธรรมนูญ

2.2  อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ อาจแบ่งเป็นอำนาจหน้าที่ตามที่มาของคดี  และตามประเภทของคดี  โดยอำนาจหน้าที่ตามที่มาของคดียังแบ่งย่อยเป็น อำนาจหน้าที่ในการรับคดีเริ่มแรกมาพิจารณาวินิจฉัย และอำนาจหน้าที่ในการรับคดีอุทธรณ์มาพิจารณาวินิจฉัย

สหรัฐอเมริกา  อำนาจหน้าที่ของศาลสูงสุดของประเทศเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกาที่ให้สัตยาบันในปี ค.ศ. 1788 และภายใต้ระบบศาลเดี่ยวที่มีศาลยุติธรรมเป็นศาลหลักของประเทศและไม่ได้แยกศาลรัฐธรรมนูญออกต่างหากจากศาลยุติธรรม โดยศาลสูงสุดของประเทศรับคดีเริ่มแรกไว้พิจารณาวินิจฉัยน้อยมาก ส่วนใหญ่เป็นคดีอุทธรณ์ซึ่งถือว่าเป็นอำนาจหน้าที่หลักของศาลสูงสุดของประเทศตัวอย่างอำนาจหน้าที่ในการรับคดีเริ่มแรก เช่น อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาข้อพิพาท  หรือคดีระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลมลรัฐใดมลรัฐหนึ่ง หรือคดีเกี่ยวข้องกับเอกอัครราชฑูตของต่างประเทศ รัฐมนตรีของต่างประเทศ กงสุล ตลอดจนเจ้าหน้าที่ของต่างประเทศ เป็นต้น ส่วนตัวอย่างอำนาจหน้าที่ในการรับคดีอุทธรณ์ เช่น อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญของประเทศที่เป็นปัญหาสำคัญและเกี่ยวกับประเทศหรือรัฐบาลกลาง  คดีเกี่ยวกับการตีความรัฐธรรมนูญ และการพิจารณาวินิจฉัยกฎหมายของมลรัฐว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญของประเทศ เป็นต้น ทั้งนี้ ศาลสูงสุดของประเทศมีอำนาจใชัดุลพินิจว่าจะรับหรือไม่รับพิจารณาวินิจฉัย

อังกฤษ  อำนาจหน้าที่ของศาลสภาขุนนางของอังกฤษเป็นไปตามรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรของอังกฤษ  โดยศาลสภาขุนนางมีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยปัญหา ข้อพิพาท และคดีเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญทั้งในส่วนที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรและส่วนที่เป็นลายลักษณ์อักษร อำนาจหน้าที่ของศาลสภาขุนนางอังกฤษเฉพาะในฐานะที่ทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญของอังกฤษซึ่งจัดแบ่งตามประเภทของคดี เช่น อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยคดีที่กล่าวโทษเจ้าหน้าที่ระดับสูง คดีที่เป็นความผิดอาญาร้ายแรง  และคดีการใช้อำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการแปลหรือตีความกฎหมายทั้งหลายที่ออกโดยรัฐสภา  ซึ่งมิใช่อำนาจหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยว่ากฎหมายใดเป็นโมฆะหรือขัดรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

เฉพาะส่วนนี้จำเป็นต้องขยายความว่า  อำนาจหน้าที่ของศาลสภาขุนนางอังกฤษไม่เหมือนศาลสูงสุดของประเทศของสหรัฐอเมริกา  อังกฤษไม่มีระบบควบคุมตรวจสอบทางกฎหมาย และศาลสภาขุนนางไม่มีอำนาจประกาศว่ากฎหมายใดเป็นโมฆะ หรือกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญองค์กรที่มีอำนาจพิจารณาว่ากฎหมายใดมีเจตนารมณ์หรือมีความถูกต้องหรือไม่ คือ รัฐสภา และถึงแม้ว่าตุลาการศาลสภาขุนนางบางคนตีความกฎหมายไปในทิศทางที่สนับสนุนสิทธิเสรีภาพหรือสอดคล้องกับความยุติธรรมของบุคคลและสังคมแต่ตุลาการศาลสภาขุนนางส่วนใหญ่ก็จะตีความกฎหมายในวงแคบโดยตระหนักว่า  อำนาจในการเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่ไม่ยุติธรรมเป็นของรัฐสภา ทั้งนี้ เป็นไปตามแนวคิดด้านการเมืองการปกครองและการบริหารของอังกฤษที่ยึดถือสืบต่อกันมาว่า รัฐสภามีอำนาจสูงสุด

เยอรมนี  อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญซึ่งเรียกว่า กฎหมายมูลฐาน ค.ศ. 1949 รวมทั้งกฎหมายลูกได้จัดแบ่งอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐตามประเภทของคดีไว้อย่างกว้างขวาง เช่น อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยกฎหมายและการกระทำของฝ่ายนิติบัญญัติของสหพันธรัฐและกฎหมายของมลรัฐสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้ง การพ้นสมาชิกภาพ พรรคการเมือง และกระบวนการถอดถอน เป็นต้น

ญี่ปุ่น   อำนาจหน้าที่ของศาลสูงสุดเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ซึ่งประกาศใช้ในปี ค.ศ.1946 และมีผลใช้บังคับในปี ค.ศ. 1947 อำนาจหน้าที่ดังกล่าวซึ่งจัดแบ่งตามประเภทของคดี เช่น อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยกฎหมายและการกระทำของทางราชการว่าขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ อำนาจในการยกเลิกคำพิพากษาใด ๆ ที่เกิดจากการตีความหรือนำกฎหมายไปใช้ไม่ถูกต้อง และอำนาจลบล้างคำสั่งใด ๆ ได้ถ้าพบความผิดพลาดในข้อเท็จจริงของคดีหรือพบว่าเป็นการลงโทษที่ไม่ยุติธรรม เป็นต้น

   ไทย อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีลักษณะเป็นอำนาจหน้าที่ที่กว้างขวางมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าทั้งหมด อำนาจหน้าที่ดังกล่าวแบ่งตามประเภทของคดีเป็น 6 ประเภท เช่น อำนาจในการควบคุมตรวจสอบกฎหมายทั้งก่อนและหลังประกาศใช้ อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ  อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยคุณสมบัติหรือสมาชิกภาพของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พรรคการเมือง และผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจงใจไม่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน เป็นต้น โปรดดูอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญไทยที่จัดแบ่งออกเป็น 6 ประเภท ในตารางที่ 1

2.3  อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศมีทั้งส่วนที่คล้ายคลึงและแตกต่างกัน ส่วนที่คล้ายคลึง เช่น อำนาจหน้าที่ในการควบคุมตรวจสอบกฎหมายหลังประกาศใช้ว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ทุกประเทศมีอำนาจหน้าที่ประเภทนี้ ยกเว้นฝรั่งเศสเพียงประเทศเดียวที่ไม่ยอมรับ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสยอมรับอำนาจควบคุมตรวจสอบเฉพาะร่างกฎหมายที่ยังไม่ประกาศใช้เท่านั้น ส่วนอังกฤษเป็นลักษณะของการแปลหรือตีความกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภา โดยไม่พิจารณาวินิจฉัยว่ากฎหมายนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

มีอำนาจหน้าที่อย่างแคบ

2.7  ในการใช้อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญของทุกประเทศ ไม่อาจหลีกเลี่ยงที่จะเข้าไปเกี่ยวข้องกับประเด็นทางการเมือง  หรือเกี่ยวข้องโดยตรงกับการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เหตุผลที่เป็นเช่นนี้เพราะรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐ เช่น รัฐสภา คณะรัฐมนตรี และของเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมตลอดทั้งสิทธิเสรีภาพของประชาชน และการควบคุมตรวจสอบ เป็นต้น บวกกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเป็นที่สุดและเด็ดขาด ทั้งยังมีผลผูกพันบุคคล องค์กร และหน่วยงานของรัฐทั้งฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ

3.1  เมื่อนำคุณสมบัติและการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ  ตลอดจนหลักประกันของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญใน 6 ประเทศ มาเทียบเคียงกับหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลตามระบบคุณธรรม 4 ประการ คือ หลักความเสมอภาค หลักความสามารถ หลักความมั่นคง และหลักความเป็นกลางทางการเมือง ทำให้สรุปในภาพรวมได้ว่า การบริหารงานบุคคลของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในทุกประเทศล้วนสอดคล้องกับระบบคุณธรรมเป็นส่วนใหญ่

สหรัฐอเมริกา  ฝ่ายบริหาร คือ ประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้ง ตุลาการศาลสูงสุดของประเทศจำนวน 9 คน โดยได้รับคำแนะนำและยินยอมจากวุฒิสภา

อังกฤษ  ฝ่ายบริหาร คือ นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอชื่อต่อราชินีเพื่อโปรดเกล้าแต่งตั้ง จำนวน 7-11 คน และ ลอร์ด ชานเซลเลอร์อีก 1 คน

ญี่ปุ่น  ฝ่ายบริหารโดยคณะรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งตุลาการศาลสูงสุดจำนวน 15 คน เฉพาะประธานศาลสูงสุดเท่านั้นที่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งโดยจักรพรรดิ

ฝรั่งเศส  ฝ่ายการเมือง ได้แก่ ประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภามีอำนาจแต่งตั้งคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ คนละ 3 คน รวม 9 คน นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังบัญญัติให้อดีตประธานาธิบดีทุกคนเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญโดยตำหน่งตลอดชีวิต

3.3  ในการนำบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ทุกประเทศได้ยึดหลักความเสมอภาคพอสมควร โดยนำวิธีการคัดเลือกและการแต่งตั้งมาใช้  สำหรับไทยเรียกว่าการสรรหาและการแต่งตั้ง  เช่นนี้ถือว่าเหมาะสมกับลักษณะงานด้านตุลาการที่ต้องการความสุจริตเที่ยงธรรม  โดยไม่จำเป็นต้องนำวิธีการเลือกตั้งมาใช้ เพราะการเลือกตั้งอาจทำให้ได้บุคคลที่ไม่เหมาะสมกับลักษณะงานเช่นนี้ ประกอบกับหลักความเสมอภาคมิใช่เกิดขึ้นได้เฉพาะวิธีการเลือกตั้งวิธีเดียวเท่านั้น กระบวนการคัดเลือก กระบวนการสรรหา และกระบวนการแต่งตั้งที่สุจริต เที่ยงธรรม เปิดเผย และตรวจสอบได้ ก็ทำให้เกิดหลักความเสมอภาคตามระบบคุณธรรมได้เช่นเดียวกัน อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติฝ่ายการเมือง เช่น ประธานาธิบดีในกรณีของสหรัฐอเมริกา หรือฝ่ายนิติบัญญัติโดยเฉพาะสภาทั้งสองของเยอรมนี  ได้เข้ามามีส่วนสำคัญในการคัดเลือกผู้เข้าดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ  มีการเจรจาต่อรอง หรือแต่งตั้งบุคคลที่ตนเองรู้จักหรือคุ้นเคยเข้าไปดำรงตำแหน่งด้วย เป็นต้น

สหรัฐอเมริกา อยู่ในตำแหน่งตราบเท่าที่มีความประพฤติดี อาจพ้นจากตำแหน่งได้ตามกระบวนการถอดถอน ได้รับค่าตอบแทนที่ไม่ลดลงในช่วงที่ดำรงตำแหน่งติดต่อกัน หรือเมื่อได้รับเงินเดือนเพิ่มแล้วจะไม่ถูกลดเงินเดือนเมื่อดำรงตำแหน่งนั้นต่อไปอีก

อังกฤษ ได้รับเกียรติอย่างสูงที่ปฏิบัติหน้าที่ในนามของสมเด็จพระราชินี มีวาระการดำรงตำแหน่งนานตราบเท่าที่ยังมีความประพฤติดี อาจพ้นจากตำแหน่งโดยกระบวนการถอดถอน ลาออก หรือเกษียณเมื่ออายุ 75 ปี ได้รับแต่งตั้งเป็นขุนนางระดับสูงตลอดชีวิต แม้ต่อไปจะลาออกแต่ก็ยังคงได้รับค่าตอบแทนและเงินบำนาญตลอดชีวิต และยังได้รับเงินเดือนสูงอีกด้วย 

ฝรั่งเศส ตุลาการโดยการแต่งตั้งมีจำนวน 9 คน อยู่ในตำแหน่ง 9 ปี และไม่อาจแต่งตั้งเข้ามาใหม่ได้ โดยจะมีการเปลี่ยนแปลงตุลาการจำนวน 1 ใน 3 ทุก ๆ 3 ปี จึงมีความมั่นคงพอสมควร สำหรับตุลาการโดยตำแหน่งที่เป็นอดีตประธานาธิบดี ให้อยู่ในตำแหน่งได้ตลอดชีวิต ค่าตอบแทนของตำแหน่งประธานและตุลาการแตกต่างกันไม่มาก และมีการจัดทำงบประมาณอย่างเป็นอิสระ

เยอรมนี มีมั่นคงในตำแหน่งมาก ไม่อาจถูกถอดถอน หรือถูกพักงานชั่วคราวหรือถาวรถูกโอนย้ายหรือถูกให้ออกก่อนครบกำหนดของการดำรงตำแหน่ง  เว้นแต่ตนเองจะยินยอม ดำรงตำแหน่งได้ 12 ปีเพียงวาระเดียว เกษียณอายุราชการเมื่อครบ 68 ปี  มีฐานะ ตำแหน่ง และค่าตอบแทนไม่แตกต่างกันมาก เป็นหน่วยงานอิสระ บริหารงบประมาณของตนเอง

ญี่ปุ่น เกษียณอายุราชการเมื่ออายุครบ 70 ปี แต่อาจลาออกก่อนได้ มีวาระการดำรงตำแหน่งยาวนาน เมื่อดำรงตำแหน่งครบ 10 ปี อาจได้รับแต่งตั้งอีก แต่ต้องถูกตรวจสอบด้วยการสอบถามและขอความเห็นจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ไม่อาจพ้นจากตำแหน่งตามกระบวนการถอดถอนได้ง่าย  มีองค์กรด้านการบริหารงานบุคคล มีสำนักงานศาลสูงสุดที่เป็นอิสระ และมีความเป็นอิสระในการจัดทำงบประมาณ

ไทย มีวาระการดำรงตำแหน่ง 9 ปี และดำรงตำแหน่งได้วาระเดียว ทั้งนี้ จะต้องพ้นจากตำแหน่งเมื่อมีอายุครบ 70 ปีบริบูรณ์ หรืออาจพ้นจากตำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้าม เช่น ต้องคำพิพากษาให้จำคุก หรือถูกกล่าวหาว่ามีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติหรือส่อไปในทางทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่และวุฒิสภามีมติถอดถอน ได้รับค่าตอบแทนสูง รวมทั้งมีการประกันสุขภาพ ได้รับค่าใช้จ่ายในการเดินทาง และได้รับบำเหน็จตอบแทนเป็นเงินซึ่งจ่ายครั้งเดียวเมื่อพ้นจากตำแหน่ง

ผลการวิเคราะห์เปรียบเทียบที่ผ่านมาทำให้พบว่า โครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคลของศาลรัฐธรรมนูญไทยมีความเหมาะสม เป็นสากล และสมบูรณ์มากเพียงพอเมื่อเปรียบเทียบกับศาลรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมนี และ ญี่ปุ่น อย่างไรก็ตาม มีข้อเสนอแนะบางประการซึ่งครอบคลุมเรื่องโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานบุคคล ดังนี้

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญมีโครงสร้างที่ประกอบด้วยประธานศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ จำนวนทั้งสิ้น 15 คน โดยมีลักษณะหลากหลาย พร้อมกับมีกระบวนการการสรรหาและการเลือกผู้ทรงคุณวุฒิเข้ามาดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญ โดยมาจากผู้พิพากษาในศาลฎีกา จำนวน 5 คน จากผู้พิพากษาในศาลปกครองสูงสุด จำนวน 2 คน จากสาขานิติศาสตร์ จำนวน 5 คน และจากสาขารัฐศาสตร์ จำนวน 3 คน แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า ในลักษณะหลากหลายนั้น สัดส่วนของผู้สำเร็จการศึกษาด้านกฎหมาย ซึ่งแบ่งเป็น ผู้พิพากษาในศาลฎีกา และผู้ทรงคุณวุฒิจากสาขานิติศาสตร์มีรวมกัน 10 คน หรือเท่ากับ 2 ใน 3 ของจำนวนศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด และถ้านับผู้พิพากษาในศาลปกครองสูงสุดอีก 2 คนด้วยแล้ว  ก็เป็นไปได้อย่างมากที่จะเพิ่มจำนวนผู้สำเร็จการศึกษาด้านกฎหมายขึ้นอีก จำนวนดังกล่าวนี้ถือว่าสูงมาก ที่เป็นเช่นนี้  อาจเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญต้องการให้ศาลรัฐธรรมนูญทำหน้าที่ในฐานะเป็นศาล หรือมีลักษณะเป็นศาลยุติธรรม (court of justice) ของประเทศ มากกว่าทำหน้าที่ในฐานะที่เป็นตุลาการรัฐธรรมนูญ หรือเป็นศาลการเมือง (court of politics) ดังที่เคยมีมาก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โครงสร้างเช่นนี้น่าจะเป็นหลักการที่เหมาะสม

แต่ในความหลากหลายผนวกกับสัดส่วนที่แตกต่างกันมากดังกล่าวได้ก่อให้เกิดปัญหาในการพิจารณาวินิจฉัยพอสมควร  เช่น   ในบางเรื่องได้มีการยึดถือหลักนิติศาสตร์หรือคำพิพากษาของศาลฎีกาซึ่งเป็นกฎหมายเอกชนมากจนเกินไปโดยให้ความสำคัญกับกฎหมายมหาชน  หลักรัฐศาสตร์  ตลอดจนผลประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวมไม่มากเท่าที่ควร ประกอบกับในสภาพความเป็นจริงและในสภาพปัจจุบัน ชีวิตหรือสังคมของมนุษย์ และความยุติธรรมมิได้ขึ้นอยู่ที่หลักกฎหมายแต่เพียงอย่างเดียว  และในประเทศไทยมิได้ยึดถือหลักการปกครองโดยผู้พิพากษาที่ยึดตัวบทกฎหมายเท่านั้น  กล่าวโดยย่อ  สัดส่วนของโครงสร้างหรือองค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องสำคัญยิ่ง   เพราะส่งผลโดยตรงต่อการคะแนนเสียงของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ และในบางกรณียังส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นศรัทธาของประชาชนที่มีต่อศาลรัฐธรรมนูญ เช่น ไม่ยอมรับว่า มีลักษณะเป็นศาลยุติธรรม ไม่ยอมรับเป็นแบบอย่างหรือไม่ยอมรับเป็น “ครูใหญ่” ของประเทศ

สำหรับแนวทางแก้ไขในเรื่องโครงสร้าง มีดังนี้

ประการที่หนึ่ง  เพื่อให้มีสัดส่วนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากผู้สำเร็จการศึกษาด้านอื่นนอกเหนือจากด้านกฎหมายเพิ่มขึ้น ควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยเริ่มจากประชาสัมพันธ์แสดงเหตุผล  และทำประชาพิจารณ์เพื่อนำไปสู่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอย่างจริงจังในประเด็นที่ลดจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากผู้พิพากษาในศาลฎีกา และผู้ทรงคุณวุฒิจากสาขานิติศาสตร์ โดยเพิ่มผู้ทรงคุณวุฒิจากด้านอื่นหรือสาขาวิชาอื่น เช่น รัฐศาสตร์ และรัฐ ประศาสนศาสตร์ ที่มีความรู้ด้านกฎหมายมหาชน

ประการที่สอง  ในระหว่างที่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญยังไม่อาจเกิดขึ้นได้ เพื่อให้โครงสร้างของศาลรัฐธรรมนูญเป็นที่ยอมรับของประชาชน  เที่ยงธรรม  และปลอดจากอิทธิพลทางการเมืองอย่างแท้จริง  บุคคลหรือองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ในการคัดเลือกและสรรหาผู้เข้าดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ควรดำเนินการเพื่อให้ได้ผู้มีคุณลักษณะ 6 ประการ ดังนี้

2)  มีความรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ โดยเฉพาะประสบการณ์ในการต่อสู้เพื่อความถูกต้องชอบธรรม  เพื่อประโยชน์ของประชาชนและประเทศชาติและเพื่อระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรประกอบด้วยบุคคลที่มีความรอบรู้หรือมีประสบการณ์ด้านกฎหมายหรือกระบวนการให้ความยุติธรรมของฝ่ายตุลาการเท่านั้น แต่ควรมีบุคคลที่ให้ความสำคัญและมีความรู้ความเข้าใจกับกระบวนการบัญญัติกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ และการบริหารงานของฝ่ายบริหาร เพราะอำนาจทั้ง 3 ฝ่ายนี้ประกอบกันเป็นอำนาจอธิปไตย ซึ่งมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน ที่สำคัญก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญมิอาจมีส่วนสำคัญในการปฏิรูปการเมืองการปกครองและการบริหารของประเทศ รวมทั้งมิอาจช่วยปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยส่วนรวมได้อย่างแท้จริง ถ้าบุคคลที่จะเข้ามาอยู่ในโครงสร้างของศาลรัฐธรรมนูญมิใช่เป็นบุคคลที่มีจิตใจหรือจิตวิญญาณที่ต้องการปฏิรูปและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน จิตใจหรือจิตวิญญาณดังกล่าวส่วนหนึ่งดูได้จากภูมิหลังหรือประสบการณ์ของบุคคลนั้น ๆ เพราะฉะนั้น ในการนำบุคคลเข้ามาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามกระบวนการที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ จึงควรคำนึงถึงเรื่องนี้เป็นพิเศษ และถ้าเป็นไปได้ควรให้มีจำนวนหรือสัดส่วนที่มากเพียงพอที่จะเป็นเสียงข้างมากของศาลรัฐธรรมนูญด้วย

3)  มีความเป็นกลางทางการเมือง  มิได้มาเข้ามาดำรงตำแหน่งโดยการสนับสนุนของพรรคการเมืองไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม  มิได้ใช้เงินหรือทรัพย์สินเพื่อให้ได้มาซึ่งตำแหน่ง และไม่เคยสนับสนุนเผด็จการ

4)  เป็นที่ยอมรับของประชาชน  ซึ่งส่วนหนึ่งอาจได้มาจากการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนโดยใช้ระเบียบวิธีวิจัยอย่างแท้จริง  หลังจากได้เผยแพร่ประวัติส่วนตัว ผลงาน และที่มาของทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ที่จะเลือกและครอบครัวแล้ว นอกจากนี้ ควรนำคำวินิจฉัยส่วนตนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแต่ละคนมาวิเคราะห์เพื่อให้เห็นถึงจุดยืน และแนวคิดว่าปฏิบัติหน้าที่เพื่อผลประโยชน์ของประชาชนและประเทศชาติมากน้อยเพียงใด

5) มีแนวทางการพิจารณาวินิจฉัยที่สุจริต เที่ยงธรรม และเปิดเผย ซึ่งรวมทั้งไม่ควรมีแนวทางการวินิจฉัยในลักษณะ ดังนี้

5.1) ยึดถือยึดมั่นแต่แรกไว้ล่วงหน้าก่อนแล้วว่า ผู้ถูกพิจารณามีลักษณะใดลักษณะหนึ่ง เช่น (1) ต้องมีความผิด หรือ (2) ต้องพ้นผิด หรือ (3) ต้องการให้คำวินิจฉัยออกกลาง ๆ

6) เกณฑ์อื่นที่จำเป็น ได้แก่

  6.1) มีอุปนิสัยหรือภาวะจิตใจที่เป็นตุลาการ

6.3)  มีความซื่อสัตย์ทั้งในฐานะส่วนตัวและในอาชีพอย่างแท้จริง

อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญไทยมีอย่างกว้างขวาง เป็นสากล และเหมาะสมสำหรับช่วงเวลาเริ่มแรกของการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ดี ในอนาคต ควรเปิดโอกาสประชาชนทั่วไปสามารถยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้ช่วยปกป้องและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของตนเองได้ น่าจะเป็นผลดีต่อประชาชนเพิ่มมากขึ้น ทำนองเดียวกับศาลรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐของเยอรมนี

การบริหารงานบุคคลของศาลรัฐธรรมนูญไทย ในส่วนที่เกี่ยวกับคุณสมบัติและการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ รวมทั้งหลักประกันของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ มีลักษณะเหมาะสม และสอดคล้องกับระบบคุณธรรม 4 ประการ อันได้แก่ หลักความเสมอภาค หลักความสามารถ หลักความมั่นคง และหลักความเป็นกลางทางการเมือง อยู่แล้ว ดังนั้น จึงไม่จำเป็นต้องมีข้อเสนอแนะในส่วนนี้

ไพโรจน์ ชัยนาม.  สถาบันการเมืองและรัฐธรรมนูญของต่างประเทศกับระบอบการปกครอง ของไทย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2515.

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ประชุมกฎหมายมหาชนและเอกชนของ ปรีดี  พนมยงค์. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2526.

วิรัชนิภาวรรณ. วิเคราะห์เปรียบเทียบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พุทธศักราช 2540 กับ รัฐธรรมนูญฉบับสำคัญ. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2542.

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ศาลปกครองไทย : วิเคราะห์เปรียบเทียบ รูปแบบ โครงสร้าง อำนาจ หน้าที่ และการบริหารงานบุคคล กับศาลปกครองอังกฤษ ฝรั่งเศส และเยอรมนี. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2542.

หยุด แสงอุทัย. คำบรรยายหลักรัฐธรรมนูญทั่วไป. พิมพ์ครั้งที่ 8, กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ เรือนแก้วการพิมพ์, 2526.

อมร รักษาสัตย์ และ วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ : พิทักษ์หรือทำลายรัฐ ธรรมนูญ จากการวินิจฉัยสภาพของการเป็นรัฐมนตรี. กรุงเทพมหานคร : การันต์ การ พิมพ์, 2543.

A.W. Bradley. Constitutional and Administrative Law. Tenth Edition, Hong Kong: London Group Ltd., 1988.

Charles F. Bingman. Japanese Government Leadership and Management. Hongkong: MacMillan Press, 1989.

Charles V. Hamilton. American Government. Glenview, Illinois : Scott, Foresman and Company, 1982.

Edwin M. Coulter. Principles of Politics and Government. Fourth Edition, Dubuque, Iowa: Wm. C. Brown Publishers, 1991.

Europa Local Government Center. Comparative Study on the Local Public Administration in Asia and Pacific Countries. Europa Local Government Center, Tokyo, Japan, Tokyo: Daiich-Hoki Shuppan Co., 1984.

George T. Felkenes. Constitutional Law for Criminal Justice. Second Edition, Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall, 1988.

Michael Curtis (editor). Introduction to Comparative Government.  Third Edition, New York: Harper Collins College Publishers, 1993.

Robert L. Lineberry George C. Edwards III and Martin P. Wattenberg. Government in America : People Politics and Policy. Second Edition, New York: Harper Collins College Publishers, 1995.

Thomas M. Magstadt and Peter M. Schotten. Understanding Politics: Ideas, Institutions, and Issues. Second Edition, New York: St. Martin’s Press, Inc., 1988.

William Safran. The French Polity. Fourth Edition, White Plains, New York: Longman Publishers, 1995.

http://www.assemblee-nationale.com (1 ตุลาคม 2543).

http://www.britannica.com (1 ตุลาคม 2543).

http://www.conseil-constitutionnel.fr (1 ตุลาคม 2543).

http://www.courts.go.jp/english/soshikie_.html (21 กันยายน 2543).

http://www.ea.grolier.com (Encyclopedia Americana Online) (21 กันยายน 2543).

http://www.iuscomp.org/gla/judgments/bverfg/BVerfG.htm (1 ตุลาคม 2543).

http://www.iuscomp.org/gla/statutes/BverfGG.htm (1 ตุลาคม 2543).    

http://www.stat.go.jp/english/zuhyou/15k3d-1.xls (1 ตุลาคม 2543).

G

G G G G G

G G G G G G G G G