ค่านิยมของข้าราชการไทยในยุคปฏิรูประบบราชการ
(The Thai Government Official's Values Under the Administrative Reform Era)
ภาพหรือตารางที่คลาดเคลื่อนไป ขอรับฟรีได้โดยตรงจาก อีเมล์
: wiruch@wiruch.com หรือ wirmail@yahoo.com1. ความนำ
การศึกษา "ค่านิยมของข้าราชการไทยในยุคปฏิรูประบบราชการ" ครั้งนี้มีความเชื่อพื้นฐานว่า ค่านิยมของข้าราชการมีส่วนสำคัญในการกำหนดพฤติกรรมของข้าราชการ และข้าราชการประจำเป็นกลไกหรือแขนขาสำคัญในการนำนโยบายของรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยรวมทั้งในยุคปฏิรูประบบราชการไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ เมื่อใดก็ตามที่ข้าราชการมีค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ เช่น ค่านิยมของการใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบ และค่านิยมที่ยึดถือระบบพวกพ้องในทางมิชอบ ค่านิยมดังกล่าวนี้จะมีส่วนทำให้ข้าราชการบางส่วนประพฤติมิชอบ และปฏิบัติงานไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) มาตรา 70 ที่ว่า ข้าราชการ "มีหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อำนวยความสะดวก และให้บริการแก่ประชาชน " ส่งผลให้ประเทศชาติเสียหายและประชาชนเสียผลประโยชน์ ในเวลาเดียวกัน รัฐธรรมนูญ มาตรา 77 บัญญัติให้รัฐต้องจัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมของ ข้าราชการทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำ ดังนี้ มาตรา 77 รัฐต้องจัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง จัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และพนักงาน หรือลูกจ้างอื่นของรัฐ เพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ และเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่" บทความนี้จึงมีส่วนช่วยสนับสนุนบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญรวมทั้งมาตรฐานทาง คุณธรรมและจริยธรรมของข้าราชการดังกล่าวด้วย นอกจากนี้แล้ว ตำรา หนังสือ หรือข้อมูล เกี่ยวกับค่านิยมของข้าราชการไทยได้กระจัดกระจาย และมีจำนวนน้อยมาก โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการในมุมมองของนักบริหารภาครัฐบทความนี้มุ่งศึกษา (1) ความหมาย (2) ค่านิยมของข้าราชการไทยในอดีตถึงปัจจุบัน (3) ค่านิยมของข้าราชการไทยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ และสาเหตุการเกิดค่านิยม (4) ค่านิยมของข้าราชการที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศ ตอนท้ายเป็น (5) สรุปและข้อเสนอแนะซึ่งรวมทั้งการเสนอแนวทางการพัฒนา ปรับเปลี่ยน หรือปลูกฝังค่านิยมของ ข้าราชการที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนส่วนรวมไว้ด้วย
บทความนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับการบริหารจัดการภาครัฐ การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ และการปฏิรูประบบราชการภายใต้อุดมการณ์ประชาธิปไตย ใช้วิธีการนำเสนอในรูปของกระบวนการศึกษาทางวิชาการอย่างเป็นระบบในลักษณะของการวิจัยเอกสารเชิงประวัติศาสตร์
(historical approach) โดยรวบรวมข้อมูลจากตำรา หนังสือ และเอกสารเป็นหลัก รวมทั้งจากการสังเกตการณ์ การขอคำแนะนำปรึกษาจากผู้มีความรู้และประสบการณ์ จากนั้น จึงนำข้อมูลมาประมวล วิเคราะห์และเขียนบรรยาย (descriptive analysis) พร้อมกับเสนอภาพไว้ด้วยตามความจำเป็น การศึกษาครั้งนี้ใช้เวลาประมาณ 1 เดือน เนื่องจากได้นำผลงานในอดีตมาเป็นพื้นฐานและแก้ไขเพิ่มเติมให้ทันสมัย โดยเพิ่มข้อมูลที่เป็นข้อเท็จจริงและข้อมูลที่เป็นความคิดเห็น พร้อมกับเพิ่มระบบความคิดไว้ด้วย อนึ่ง ข้อมูลที่นำมาใช้ในการศึกษาวิจัยหรือเขียนบทความนี้ได้รวบรวมมาจากตำรา หนังสือ หรือเอกสารเป็นส่วนใหญ่ และมีการอ้างอิงเป็นจำนวนมาก แต่ในที่นี้ไม่ได้อ้างอิงไว้ด้วย เพราะพื้นที่จำกัด ผู้สนใจ โปรดดูในรายละเอียดจาก รายงานผลการวิจัยฉบับสมบูรณ์ หรือ หนังสือ ค่านิยมของข้าราชการไทยในยุคปฏิรูประบบราชการ ซึ่งมีการอ้างอิงไว้อย่างครบถ้วน2. ความหมาย
คำว่า ข้าราชการ ในที่นี้หมายถึง เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือข้าราชการประจำเป็นหลัก โดยไม่รวมข้าราชการการเมืองไว้ด้วย ส่วน ค่านิยมของข้าราชการไทย หมายถึง ระบบความคิด ความเชื่อ หรือการกระทำต่าง ๆ ของข้าราชการที่มีลักษณะถาวรซึ่งข้าราชการยึดถือหรือใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาประเทศ ค่านิยมของข้าราชการอาจเป็นไปในทิศทางที่ส่งเสริม และ/หรือ เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศในปัจจุบันซึ่งในที่นี้ถือว่าเป็น ยุคปฏิรูประบบราชการ อันหมายถึง ยุคที่มีการปรับปรุงประสิทธิภาพของกลไกของรัฐซึ่งครอบคลุมทั้งหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่อำนวยความสะดวกและให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนโดยมุ่งไปที่ผลประโยชน์ของประชาชน ลดกฎระเบียบขั้นตอน ตัดความล่าช้า สร้างความน่าเชื่อถือ ไว้วางใจได้ เปิดเผย และโปร่งใสหรือถูกควบคุมตรวจสอบได้ ทั้งนี้ ภายใต้แนวทางของระบอบประชาธิปไตย3. ค่านิยมของข้าราชการไทยในอดีตถึงปัจจุบัน
ค่านิยมของข้าราชการไทยในอดีตถึงปัจจุบันในที่นี่ครอบคลุมถึงภาพรวมของค่านิยมหลักและค่านิยมย่อย แบ่งเป็น 4 ช่วงสมัย ดังนี้ 1) ค่านิยมของข้าราชการสมัยสุโขทัยถึงสมัยอยุธยาตอนปลาย การศึกษาค่านิยมของข้าราชไทยในอดีตเริ่มตั้งแต่สมัยสุโขทัยคือประมาณปี พ.ศ. 1800-1900 พบว่า ลักษณะสังคมหรือการปกครองในสมัยนั้นเป็นแบบ "พ่อกับลูก" หรือ เรียกว่า ปิตาธิปไตย (paternalism) มีพระเจ้าแผ่นดินหรือพระมหากษัตริย์ซึ่งเปรียบเสมือนพ่อของประชาชนเป็นศูนย์กลางของการปกครองทุกอย่าง คำว่า "พระมหากษัตริย์" ที่จริงแล้วมีความหมายเท่ากับคำว่า รัฐบาลและรัฐ อีกทั้งการปกครองของไทยแบบพ่อกับลูกโดยพระมหากษัตริย์เป็นผู้นำ หรือการ ปกครองของรัฐบาลที่มีพระมหากษัตริย์เป็นผู้นำในสมัยสุโขทัยนั้น ทำให้เข้าใจได้ว่า มีข้าราชการเกิดขึ้นแล้วเรียกว่า "ลูกขุน" โดยมีพระมหากษัตริย์เป็น "พ่อขุน" และมีประชาชนเป็น "ท่วย" หรือ "ไพร่ฟ้า" เพราะฉะนั้น ข้าราชการไทยมีประวัติความเป็นมาที่ยาวนานควบคู่ไปกับการตั้งรัฐไทย พระมหากษัตริย์ทรงมอบหมายภาระหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินให้แก่ผู้ใกล้ชิดที่สำคัญคือ ข้าราชการเพื่อแบ่งเบาภาระหน้าที่ ด้วยเหตุนี้ข้าราชการแต่เดิมจึงหมายถึง ผู้ใกล้ชิดและผู้แบ่งเบาภาระหน้าที่ของพระมหากษัตริย์ หรือเป็นแขนขาของรัฐ นอกจากนี้ หลักศิลาจารึกสมัยสุโขทัย ได้กล่าวถึง "อำมาตย์" และ "มนตรี" ไว้ แสดงว่า จะต้องมีข้าราชการหรือที่แต่เดิมเรียกว่า "ขุนนาง" อยู่ในราชสำนักของพระมหากษัตริย์แล้ว ต่อมาหลังจากที่ไทยทำสงครามชนะเขมรซึ่งเป็นศูนย์กลางของความเจริญทางวัฒนธรรมและระบบการปกครองที่เป็นระเบียบแบบแผน โดยไทยยึดครอง นครธมได้ในปี พ.ศ. 1974 และได้กวาดต้อนพราหมณ์และขุนนางหรือข้าราชการเขมรเข้ามาเพื่อช่วยด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ขณะเดียวกัน ไทยยังได้รับอิทธิพลของอินเดียที่ผ่านทางเขมรในเรื่องลัทธิเทวราชที่เชื่อว่า พระเจ้าแผ่นดินเปรียบเสมือนพระศิวะหรือพระวิษณุ ซึ่งเป็นเทพเจ้าในลัทธิฮินดู รวมทั้งรับแนวคิดที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างพระเจ้าแผ่นดินเขมรกับประชาชนที่มีลักษณะเป็นแบบ "เจ้ากับข้า" หรือ "นายกับบ่าว" เข้ามาสู่การบริหารราชการแผ่นดินของไทยด้วย อันมีผลทำให้ลักษณะการ ปกครองแบบ "พ่อกับลูก" เปลี่ยนไปเป็นการปกครองแบบ "เจ้ากับข้า" หรือ "นายกับบ่าว" หรืออาจเรียกว่า ราชาธิปไตย (monarchy) ตั้งแต่นั้นมายิ่งในสังคมสมัยอยุธยา "ราชการแผ่นดิน" ได้เข้ามาควบคุมชีวิตและความเป็นอยู่ของ ประชาชนอย่างมาก ความทุกข์ความสุขตลอดจนผลประโยชน์ของประชาชน ขึ้นอยู่กับราชการหรือข้าราชการเป็นสำคัญ คือ ประชาชนจะมีสุขได้ก็ต่อเมื่อทางราชการเข้ามาช่วยเหลือเกื้อกูล จะมีทุกข์ก็โดยราชการนั้นเองได้ก่อให้ และจะต้องพลัดพรากจากกันก็ต่อเมื่อทางราชการเข้ามากะเกณฑ์เอาตัวไป "รับราชการ" และเป็น "กำลังของทางราชการ"
ในสมัยอยุธยา ได้กล่าวถึง "ลูกขุน" และ "มูลนาย" ว่าเป็นข้าราชการ ส่วน ไพร่ มิใช่เป็นข้าราชการและยังไม่มีสิทธิที่จะเปลี่ยนฐานันดรเป็นข้าราชการ ไพร่มามีสิทธิดังกล่าวในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก โดยไพร่มีสิทธิถวายตัวเป็นมหาดเล็กซึ่งโอกาสที่จะเป็นข้าราชการสำหรับไพร่ทั่วไปนั้นเป็นไปได้ยากมาก อย่างไรก็ดี เป็นการแสดงให้เห็นว่าไพร่หรือประชาชนสามัญทั่วไปนั้นต้องเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับทางราชการอยู่ตลอดเวลา อีกทั้งเป็นการยืนยันว่า ข้าราชการมีบทบาทสำคัญต่อสภาพความเป็นอยู่ของประชาชนตลอดมา
ที่สำคัญคือ ตั้งแต่สมัยอยุธยาเป็นต้นมานั้น เห็นได้ชัดเจนว่า ค่านิยมของข้าราชการในการปฏิบัติหน้าที่ราชการเป็นไปในลักษณะที่รับใช้พระมหากษัตริย์หรือพระเจ้าแผ่นดิน คือ เป็น "ข้าของ แผ่นดิน" ทั้งนี้ เพราะคำว่า "ราชการ" เป็นคำย่อ คำศัพท์เต็มเรียกว่า "ราชการของพระผู้เป็นเจ้า" พระผู้เป็นเจ้านั้น หมายถึง พระเจ้าอยู่หัว ซึ่งมีฐานะเป็นเจ้าหลังจากการพิธีพระบรมราชาภิเษก ด้วยเหตุนี้ระบบราชการสมัยนั้น จึงเป็นระบบที่มีลักษณะพิเศษ จะเรียกว่า เป็นกึ่งศาสนาก็ได้ แต่ไม่ใช่ศาสนาพราหมณ์ ศาสนาพุทธ หรือศาสนาอื่นใด เป็นอีกศาสนาหนึ่งซึ่งมีพระเจ้าอยู่หัวเป็นพระผู้เป็นเจ้าสูงสุด เมื่อเป็นเช่นนี้ ข้าราชการที่ทำราชการของพระผู้เป็นเจ้านั้นก็เปรียบได้กับพระในศาสนา เป็นบุคคลที่มีหน้าที่พิเศษ มีลักษณะพิเศษ ไม่เหมือนคนธรรมดาทั่วไปแต่คอยรับใช้พระผู้เป็นเจ้า เป็นข้าของพระผู้เป็นเจ้า ราชการก็เป็นราชการของพระผู้เป็นเจ้า ฐานะของข้าราชการนั้น จึงเป็นฐานะที่ค่อนข้างจะสูง เป็นฐานะที่มีความขลัง มีความศักดิ์สิทธิ์ของศาสนาปนอยู่ด้วย ข้าราชการสมัยก่อนนึกและเข้าใจเช่นนั้น ไม่นึกว่าตนเองเป็นคนธรรมดาสามัญ ขณะเดียวกัน ข้าราชการก็มีระเบียบ มีศีล มีวินัยที่ต้องปฏิบัติตามเช่นเดียวกับพระในศาสนาอื่น ๆ โดยศีลหรือวินัยของข้าราชการนั้นแตกต่างไปจากคนธรรมดาสามัญ มีความพิเศษเหนือกว่า มีความยับยั้งชั่งใจมากกว่าคนธรรมดา และอยู่ได้ด้วยอำนาจและบารมีของพระผู้เป็นเจ้า คือพระเจ้าอยู่หัว ทำให้เกิดความผูกพันและเป็นความยึดเหนี่ยวระหว่างข้าราชการกับองค์พระประมุขของประเทศต่อเนื่องกันมาช้านาน
ต่อมาในสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ได้มีการเปลี่ยนแปลงที่เกี่ยวข้องกับขุนนางหรือข้าราชการที่เห็นได้อย่างชัดเจน เช่น กำหนดตำแหน่งหน้าที่และสิทธิพิเศษต่าง ๆ ของขุนนางทุกคนไว้ และยังได้แยกขุนนางออกเป็น 4 ประเภทตาม ศักดิ์ (คำว่าศักดิ์ หมายถึงอำนาจ หรือ เกียรติภูมิ) อันได้แก่ ศักดินา ยศ ราชทินนาม และตำแหน่ง เช่นนี้ทำให้เห็นได้ว่า พระเจ้าแผ่นดินทรงเห็นความสำคัญของข้าราชการ พร้อมกับแสดงว่าผลประโยชน์ของทางราชการและตัวข้าราชการมีความสำคัญเหนือผลประโยชน์และเหนือประชาชนธรรมดาสามัญมาโดยตลอด ในเวลาเดียวกัน ข้าราชการก็ตั้งอกตั้งใจรับใช้พระเจ้าแผ่นดิน มีค่านิยมหรือมีความสำนึกอยู่เสมอว่าตนเองเป็นข้าของแผ่นดินในสมัยอยุธยาตอนปลาย พลเมืองในสังคมไทยแบ่งออกเป็น 4 ชั้น ได้แก่ ชั้นเจ้านาย ชั้นผู้ดี ชั้นไพร่ และชั้นทาส การแบ่งเป็นชนชั้นเช่นนี้ เป็นผลมาจากระบบเจ้าขุนมูลนายและระบบศักดินา ซึ่งเป็นค่านิยมหรือประเพณีที่สืบทอดมาตั้งแต่สังคมสมัยโบราณและมีอิทธิพลต่อระบบราชการรวมทั้งต่อความรู้สึกนึกคิดหรือค่านิยมของข้าราชการในปัจจุบันได้ กล่าวคือ ระบบเจ้าขุนมูลนายเป็นระบบที่ให้ขุนนางมีบ่าวไพร่มาอยู่ในสังกัด คอยปรนนิบัติรับใช้และขุนนางก็ต้องให้ความคุ้มครองแก่บ่าวไพร่นั้นเป็นการตอบแทน ส่วนระบบศักดินาซึ่งเป็นระบบที่เทียบเกียรติยศกันว่าใครมีศักดินาเท่าใด เพื่อจะได้จัดความสำคัญและแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบกันได้
สรุปได้ว่า ข้าราชการไทยตั้งแต่สมัยสุโขทัยมาจนถึงสมัยอยุธยาตอนปลายมีอำนาจกว้างขวางมากครอบคลุมสังคมและประชาชนในสังคม
ข้าราชการนิยมยกย่องและนำแนวคิดของกษัตริย์ที่ทรงใช้ทศพิธราชธรรมในการบริหารประเทศมาเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ การปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการมุ่งรับใช้กษัตริย์ ดังนั้น ค่านิยมหลักของราชการในช่วงสมัยนั้นจึงเป็น "ค่านิยมกษัตริย์" ซึ่งมีลักษณะเด่นคือ นิยมยกย่องกษัตริย์ และเน้นไปที่องค์พระมหากษัตริย์ โดยมุ่งปฏิบัติหน้าที่รับใช้กษัตริย์ ในช่วงสมัยดังกล่าว ข้าราชการยังมีค่านิยมที่เป็นนายประชาชน และค่านิยมในอำนาจ ปรากฏให้เห็นอีกด้วย ส่วนค่านิยมที่มุ่งรับใช้ประชาชน ยังไม่ปรากฎให้เห็นแม้แต่น้อย 2) ค่านิยมของข้าราชการสมัยรัตนโกสินทร์ถึงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์นั้น ประเทศไทยติดต่อกับต่างประเทศเพิ่มมากขึ้นและในสมัย รัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ได้มีการปฏิรูประบบบริหาร ราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามแบบของประเทศทางตะวันตก ทรงตั้งโรงเรียนมหาดเล็ก และต่อมาในสมัยรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 โรงเรียนมหาดเล็กได้รับการสถาปนาขึ้นเป็นโรงเรียนข้าราชการพลเรือน สำหรับเหตุผลของการตั้งโรงเรียนดังกล่าวนั้นสืบเนื่องมาจากประเทศชาติต้องการคนดี คนมีปัญญา และมีฝีมือเพื่อเป็นกำลังสำคัญในการพัฒนาประเทศอย่างมาก พระมหากษัตริย์ยังทรงสนับสนุนให้ประชาชนได้ศึกษาทั้งในประเทศและต่างประเทศ พร้อมทั้งสนับสนุนให้มีการรับข้าราชการเพิ่มขึ้นอีกด้วยคำกล่าวที่ว่า สิบพ่อค้าเลี้ยงไม่เท่าหนึ่งพญาเลี้ยง จึงได้เกิดขึ้น โดย พญา" หมายถึง เจ้าแผ่นดิน ผู้เป็นใหญ่ ผู้เป็นหัวหน้า ส่วน พญาเลี้ยง หมายถึงพระเจ้าแผ่นดินเป็นผู้ชุบเลี้ยงอุปถัมภ์ค้ำจุนข้าราชการเพื่อมุ่งหวังให้คนเป็นคนดี เพื่อเป็นกำลังของประเทศชาติ มิใช่เลี้ยงเพื่อประโยชน์ส่วนตัว แต่เพื่อสาธารณประโยชน์ มิใช่เลี้ยงเพื่อให้กินอาหาร กินเงิน กินทอง แต่หากได้เสพคุณธรรม ความดี มีความรู้เพื่อเป็นพลเมืองดี คือเป็นกำลังอันดีสำหรับปกป้องประเทศชาติ เป็นการเลี้ยงในลักษณะบุพการี ส่วนผู้รับเลี้ยงหรือผู้ถูกเลี้ยงก็ได้เป็นกำลังงานของผู้บังคับบัญชาและมี หน้าที่บำรุงรักษาป้องกันประเทศชาติ สำหรับ พ่อค้าเลี้ยง นั้นมิใช่เป็นไปเพื่อสาธารณประโยชน์หรือประโยชน์ของประเทศชาติโดยส่วนรวม
แต่เป็นประโยชน์ส่วนตนส่วนพวกโดยจำเพาะเท่านั้น ยังมีคำกล่าวที่มีความหมายทำนองเดียวกับ "สิบพ่อค้าเลี้ยงไม่เท่าหนึ่งพญาเลี้ยง" นั่นก็คือ สิบพ่อค้าไม่เท่าหนึ่งพญาเลี้ยง ซึ่งมีความหมายว่าในอดีตผู้เฒ่าผู้แก่ไม่อวยพรให้ลูกหลานเป็น พ่อค้ามั่งมี เพราะมีความเชื่อว่าพ่อค้าที่ร่ำรวยยังไม่มีเกียรติเท่า พญา ซึ่งอาจเขียนว่า พระยา ก็ได้ โดย พระยา หมายถึง ข้าราชการ ประกอบกับข้าราชการในสมัยโบราณนั้นมิใช่เป็นผู้ที่ยากจนแต่ประการใด และผู้ที่เป็นข้าราชการจะได้รับพระราชทานทรัพย์สินสิ่งของต่างๆ และมีรายได้จากตำแหน่งของตนเองด้วย การเป็นข้าราชการจึงมีเกียรติ มีความร่ำรวยในทรัพย์สินเงินทองและข้าทาสบริวาร สังคมยังให้ความเชื่อถือและยอมรับสูง มีโอกาสได้รับอิสสริยาภรณ์และเหรียญตราง่ายกว่าอาชีพอื่น ดังนั้น คำกล่าวที่ว่า "สิบ พ่อค้าไม่เท่าหนึ่งพญาเลี้ยง" นั้น ไม่เพียงแต่แสดงให้เห็นถึงค่านิยมของคนไทยในอดีตที่นิยมมีอาชีพรับราชการเพราะหวังในเกียรติยศชื่อเสียงมากกว่าเงินทองที่ได้จากการมีอาชีพพ่อค้าเท่านั้น แต่ยังแสดงให้เห็นถึงฐานะของข้าราชการในสมัยนั้นด้วยว่าไม่ยากจน ถึงแม้ว่าอาชีพรับราชการจะได้รับการนิยมยกย่องอย่างกว้างขวางสืบต่อกันมา ในเวลาเดียวกัน ก็มีข้าราชการบางส่วนประพฤติมิชอบ ใช้อำนาจหน้าที่ทางราชการในทางมิชอบเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน เหตุผลส่วนหนึ่งเนื่องมาจากในสมัยโบราณข้าราชการไม่ได้รับเงินเดือนเป็นค่าตอบแทน ข้าราชการทุกคนจึงต้องทำมาหากินเอง ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่สามารถใช้ข้าราชการชั้น ผู้น้อยในบังคับบัญชาให้ทำกิจการส่วนตัว หรือให้หารายได้จากประชาชนผู้มาติดต่อราชการ เช่น ค่าธรรมเนียม ค่าประทับตรา และค่าส่วนลดจากการเก็บส่วยอากร โดยถือว่าเป็นรายได้จากตำแหน่ง ซึ่งสอดคล้องกับคำกล่าวที่ว่า การกินตำแหน่ง ครั้นถึงรัชกาลที่ 5 ข้าราชการทุกคนได้รับเงินเดือน การหากินจากการปฏิบัติหน้าที่ราชการก็ยังคงมีอยู่ เพราะถือว่าเป็นประเพณีปฏิบัติติดต่อกันมานาน แต่จะต้องไม่เกินขอบเขตที่ได้รับอนุญาต มิฉะนั้นจะมีความผิดฐานฉ้อราษฎร์บังหลวง และต่อมาในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ข้าราชการทุกคนรับราชการเป็นอาชีพโดยได้รับเงินเดือนเพียงพอกับการครองอาชีพเพื่อป้องกันมิให้แสวงหาผลประโยชน์จากตำแหน่งหน้าที่โดยตรงหรือทางอ้อมเพื่อประโยชน์แก่ตนเองหรือญาติมิตร ดังนั้น ค่านิยมหลักของข้าราชการในช่วงตั้งแต่สมัยรัตนโกสินทร์ถึงสมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 จึงเป็น ค่านิยมพระยา อันเป็นค่านิยมที่มีวิวัฒนาการมาจาก "ค่านิยมกษัตริย์" ค่านิยมพระยาเป็นค่านิยมหลักที่ปรากฎอย่างชัดเจนในสมัยอยุธยาและเด่นชัดมากในช่วงรัชกาลที่ 5 มีลักษณะเด่น คือ นิยมยกย่องข้าราชการ หรืออาชีพรับราชการ มุ่งปฏิบัติหน้าที่โดยคำนึงถึงยศฐาบรรดาศักดิ์และเกียรติยศชื่อเสียงเป็นหลักมากกว่าทรัพย์สินเงินทอง อันเป็นลักษณะของ "เกียรติสำคัญกว่าเงิน" พร้อมกันนั้น ได้มีค่านิยมย่อยเกิดขึ้นด้วย เช่น ค่านิยมของการใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบ3) ค่านิยมของข้าราชการตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 ถึง พ.ศ. 2500
ผลจากการชุบเลี้ยงข้าราชการและการใช้จ่ายอย่างฟุ่มเฟือยในราชสำนักของรัชกาลที่ 6 ประกอบกับเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก ได้ส่งผลให้เกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำอย่างหนักในประเทศในสมัยรัชกาลที่ 7 และยังส่งผลให้เกิดการฉ้อราษฎร์บังหลวงขึ้นในหมู่ข้าราชการฝ่ายต่าง ๆ อย่างกว้างขว้าง สภาพการณ์ดังกล่าวเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง แผ่นดินในปี พ.ศ. 2475 กล่าวได้ว่า ค่านิยมของข้าราชการช่วงที่เริ่มการเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินยังคงเป็น "ค่านิยมพระยา" ที่ข้าราชการรักในเกียรติยศชื่อเสียงและยังไม่มีความคิดที่แสวงหาผลประโยชน์ใส่ตนเองกันมากนัก แต่ต่อมาเมื่อบทบาทของพระเจ้าแผ่นดินลดลงหลังจาก พ.ศ. 2475 รัฐธรรมนูญได้กลายมาเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศแทน ผนวกกับประเทศอยู่ในช่วงที่รัฐบาลยังไม่มีนโยบายปราบปรามข้าราชการที่ฉ้อราษฎร์บังหลวงอย่างจริงจังและต่อเนื่อง และข้าราชการส่วนใหญ่เป็นผู้ลงมือกระทำการฉ้อราษฎร์บังหลวงเอง อีกทั้งยังเป็นผู้มีส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบายต่าง ๆ ด้วย เหตุการณ์เหล่านี้มีส่วนทำให้ข้าราชการฉ้อราษฎร์บังหลวงกันอย่างกว้างขว้าง เมื่อเป็นเช่นนี้ "ค่านิยมพ่อค้า จึงเริ่มก่อตัวขึ้นและเข้ามาผสมผสานกับ "ค่านิยมพระยา" ลักษณะของ ค่านิยมพ่อค้า จะได้อธิบายต่อไป 4) ค่านิยมของข้าราชการตั้งแต่ปี พ.ศ. 2501 ถึง ปัจจุบัน (พ.ศ. 2547) นับตั้งแต่ พ.ศ. 2501 ถึง พ.ศ. 2506 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ปกครองและบริหาร ราชการแผ่นดินแบบเผด็จการ และมุ่งพัฒนาด้านเศรษฐกิจเป็นหลัก ละเลยการพัฒนาด้านการเมือง จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้จัดตั้งหน่วยงานของทางราชการและเพิ่มจำนวนข้าราชการขึ้นอีกมาก ทำให้รัฐบาลต้องใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินประมาณ 30 เปอร์เซ็นต์ ของงบประมาณประจำปีเป็นเงินเดือนและค่าตอบแทนข้าราชการ การขยายดังกล่าวนี้ได้ส่งผลให้อาณาจักรหรือสถาบัน ข้าราชการมั่นคงขึ้น ยิ่งไปกว่านั้น การเน้นการพัฒนาด้านเศรษฐกิจดังที่กล่าวว่า พัฒนาเศรษฐกิจก่อน พัฒนาการเมืองทีหลัง ตลอดทั้งการไม่มีสถาบันอื่น ๆ ที่เข้มแข็งมาคอยถ่วงดุลและสถาบันทางการเมืองยังคงอยู่ในสภาพที่อ่อนแอ ปัญหาคอร์รัปชั่นในวงราชการซึ่งเรื้อรังมานานตั้งแต่อดีตก็ยังไม่ลดลง กลับเพิ่มมากขึ้น สภาพเหล่านี้ ล้วนส่งเสริมให้ข้าราชการที่มี "ค่านิยมพ่อค้า" ยิ่งมีโอกาสแสวงหาผลประโยชน์ใส่ตน สร้างความร่ำรวย สุขสบายและมีอำนาจมากขึ้น ส่วนข้าราชการที่ยึดถือ "ค่านิยมพระยา" มักจะยากจนและถูกกล่าวหาว่าไม่ฉลาด เพราะได้รับผลประโยชน์ตอบแทนน้อยกว่าเมื่อเทียบกับข้าราชการที่ประพฤติมิชอบ เข้าทำนอง ทำดีได้ดีมีที่ไหน ทำชั่วได้ดีมีถมไป เหล่านี้คือสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่มีส่วนทำให้เกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ขึ้นดังนั้น นับแต่ปี พ.ศ. 2501 ถึง พ.ศ. 2516 "ค่านิยมพ่อค้า" ได้ปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนและเข้ามาเป็นค่านิยมหลัก ขณะที่ "ค่านิยมพระยา" ค่อย ๆ ลดความสำคัญลง "ค่านิยมพ่อค้า" นั้น หมายถึง ค่านิยมที่ข้าราชการนิยมยกย่องและนำแนวคิดของพ่อค้าที่ยึดถือกำไรหรือกำไรสูงสุดมาใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ โดยคำนึงถึงทรัพย์สินเงินทองมากกว่ายศฐาบรรดาศักดิ์หรือเกียรติยศชื่อเสียง เป็นลักษณะของ "เงินสำคัญกว่าเกียรติ" ค่านิยมพ่อค้านี้ยังครอบงำข้าราชการอย่างค่อนข้างถาวร โดยข้าราชการไม่เพียงรับราชการเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ที่เป็นทรัพย์สินเงินทองเพื่อตนเองเท่านั้น แต่ยังแสวงหาอำนาจและความยำเกรงจากประชาชนอีกด้วย ดังนั้น "ค่านิยมพ่อค้า" จึงรวมค่านิยมของการใช้อำนาจหน้าที่เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ในทางมิชอบ และค่านิยมที่ต้องการเป็นเจ้าคนนายคนไว้ด้วย
สำหรับเหตุผลที่จัดแบ่งค่านิยมออกเป็น "ค่านิยมพ่อค้า" เพราะได้พิจารณาศึกษาจากการเพิ่มขึ้นของการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ ความเจริญของประเทศ การมุ่งแสวงหากำไร และการที่ ข้าราชการได้นำแนวคิดของพ่อค้าที่มุ่งแสวงหากำไรมาใช้เป็นแนวทางหรือวิธีการในการปฏิบัติราชการโดยมุ่งแสวงหาผลประโยชน์ที่เป็นทรัพย์สินเงินทองมากขึ้น ลักษณะเด่นของ "ค่านิยมพ่อค้า" คือ ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ด้านวัตถุ โดยเฉพาะทรัพย์สินเงินทองเป็นหลัก ในขณะที่ "ค่านิยมพระยา" นั้น ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ด้านจิตใจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ยศฐาบรรดาศักดิ์หรือเกียรติยศชื่อเสียงเป็นหลัก
หลังปี พ.ศ. 2516 เป็นต้นมา เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้ประเทศชาติมีอุดมการณ์และการเมืองการปกครองที่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยที่ให้ความสำคัญกับประชาชน สิทธิเสรีภาพ ความหลากหลายทางความคิด และสถาบันต่าง ๆ เป็นต้นว่า สถาบันการเมือง สถาบันหนังสือพิมพ์ สถาบันวิชาการ สถาบันนิสิตนักศึกษา และสถาบันผู้ใช้แรงงาน ได้เข้ามามีบทบาทในสังคมเพิ่มมากขึ้นก็ตาม แต่แทนที่ค่านิยมของข้าราชการจะเปลี่ยนแปลงไปเป็นค่านิยมที่รับใช้ประชาชนส่วนใหญ่ตามอุดมการณ์ประชาธิปไตย กลับปรากฏว่า "ค่านิยมพ่อค้า" ยิ่งมีเพิ่มมากขึ้น ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะแนวคิดของระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมได้เข้ามามีอิทธิพลพร้อมกันไปด้วย
นับแต่ปี พ.ศ. 2524 เป็นต้นมา รัฐบาลภายใต้การนำของ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ได้สนับสนุนให้สถาบันการเมืองและนักการเมืองเข้ามามีบทบาททางการเมืองเพิ่มมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัดเจน ในเวลาเดียวกัน ข้าราชการได้ถูกลดบทบาทด้านการเมืองและการปกครอง เห็นได้จากจำนวนข้าราชการประจำหรืออดีตข้าราชการประจำที่เข้าไปดำรงตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีซึ่งแต่เดิมเคยมีอยู่เป็นจำนวนมากเสมอมา ได้ถูกลดจำนวนลงและมีจำนวนนักการเมืองกึ่งพ่อค้านักธุรกิจหรือผู้รับเหมาเพิ่มมากขึ้น ในปี พ.ศ. 2531 เป็นช่วงที่นักธุรกิจการเมืองเข้ามามีบทบาทในการเมือง การปกครอง และการบริหารมากที่สุดนับตั้งแต่เคยปรากฎมาในประวัติศาสตร์ของชาติไทย โดยเข้ามาดำรงตำแหน่งสำคัญของประเทศนับตั้งแต่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ประธานรัฐสภา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม และรัฐมนตรีว่าการทบวงมหาวิทยาลัย เป็นต้น และมีแนวโน้มที่จะเพิ่มมากขึ้นอีก
หลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเป็นต้นมา และมีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 6 มกราคม 2544 นักการเมืองเป็นจำนวนมากที่เคยมีอาชีพเป็นพ่อค้าหรือนักธุรกิจหรือมีความสัมพันธ์กับพ่อค้านักธุรกิจ เช่น เป็นทายาทหรือเครือญาติของนักธุรกิจ หรือกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ ได้เข้ามาอยู่ในวงการเมืองระดับชาติและมีอำนาจในการปกครองและการบริหารประเทศเพิ่มมากขึ้น ประกอบกับอิทธิพลของระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมที่เปิดกว้างมาก ได้มีส่วนสำคัญทำให้ "ค่านิยมพ่อค้า" เด่นชัดและมั่นคงมากยิ่งขึ้น และอาจเรียกได้ว่า เป็น "ค่านิยมพ่อค้านักธุรกิจ" อย่างไรก็ดี "ค่านิยมพระยา" ก็ยังคงมีอยู่บ้างและมีแนวโน้มที่จะมีให้เห็นน้อยลง ๆ
มีข้อสังเกต 2 ประการที่ควรกล่าวไว้ในที่นี้เพื่อช่วยเพิ่มความเข้าใจและป้องกันความสับสน ดังนี้ ประการแรก
การที่ระบบการเมืองการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินของไทยเป็นแบบรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางได้สนับสนุนให้มีค่านิยมบางอย่างเกิดขึ้นและเห็นได้อย่างชัดเจนในช่วงหลังปี พ.ศ. 2501 เป็นต้นมา นั่นก็คือ "ค่านิยมที่ข้าราชการรับราชการเพื่อสนองความต้องการของเจ้านายในส่วนราชการของตนไม่ว่าจะอยู่ในส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค" แทนที่จะรับราชการเพื่อสนองความต้องการของประชาชนส่วนรวม ทั้งนี้เพราะข้าราชการหวังที่จะให้เจ้านายเอื้อประโยชน์หรือเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งให้แก่ตนเอง นอกจากนี้ ยังมีการวิ่งเต้นเข้ารับราชการเพื่อให้มีตำแหน่งหน้าที่แล้วนำตำแหน่งหน้าที่นั้นไปแสวงหาผลประโยชน์และความร่ำรวยเพื่อตนเองเป็นหลักโดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีหรือเกียรติยศของข้าราชการน้อยลง ค่านิยมดังกล่าวนี้ แม้ใกล้เคียงกับ ค่านิยมพระยา แต่ในที่นี้ถือว่า ไม่แตกต่างไปจาก "ค่านิยมพ่อค้า" มากนัก ข้อสังเกตอีกประการหนึ่ง คือ ค่านิยมหลักและค่านิยมย่อยที่แบ่งไว้ในแต่ละช่วงที่ผ่านมาเป็นการนำเสนอในภาพรวมเท่านั้น มิอาจแบ่งได้อย่างเด็ดขาดและตายตัวว่ามีปรากฏอยู่ในช่วงใดช่วงหนึ่งโดยเฉพาะ บางค่านิยมอาจปรากฏอยู่ในหลายช่วง แต่ความเด่นชัดแตกต่างกัน4. ค่านิยมของข้าราชการไทยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ และสาเหตุการเกิดค่านิยม
ค่านิยมของข้าราชการไทยในอดีตถึงปัจจุบันที่กล่าวมานี้ ในแต่ละช่วงสมัยมี "ค่านิยมย่อย" เกิดขึ้นด้วย โดยค่านิยมหลักทั้ง 4 ช่วงสมัยนั้นมีส่วนสำคัญทำให้เกิดค่านิยมย่อยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศอย่างน้อย 7 ประการ ได้แก่
1) ค่านิยมของการใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบ
2) ค่านิยมที่ยึดถือระบบพวกพ้องในทางมิชอบ
3) ค่านิยมที่ต้องการเป็นเจ้าคนนายคน
4) ค่านิยมในการประจบสอพลอ
5) ค่านิยมที่ชอบความสะดวกสบายและเกียจคร้าน
6) ค่านิยมแบบปัจเจกชนนิยม
7) ค่านิยมในความเป็นอนุรักษ์นิยม
หากพิจารณาถึงสาเหตุของการเกิดค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศทั้ง 7 ประการนี้ พบว่า มีสาเหตุมาจากระบบภายในและระบบภายนอก (เหตุ) ระบบภายในนั้นเกิดจากตัวข้าราชการเองหรือธรรมชาติด้านลบของมนุษย์ เช่น ความมีกิเลส ความโลภ ความหลง หรือการทุจริต ส่วนระบบภายนอกนั้นเกิดจากสภาพแวดล้อมต่าง ๆ โดยเฉพาะระบบเศรษฐกิจ เช่น ข้าราชการมีรายได้น้อย และระบบสังคม เช่น ระบบเจ้าขุนมูลนาย และระบบศักดินาที่เอื้ออำนวยประโยชน์แก่คนส่วนน้อย สาเหตุทั้งจากระบบภายในและระบบภายนอกดังกล่าวนี้ ได้มีส่วนทำให้ ข้าราชการมีค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ 7 ประการ (ผล) และยังได้ส่งผลกระทบทำให้การพัฒนาประเทศไม่ประสบความสำเร็จมากเท่าที่ควร ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่ขาดประสิทธิภาพ ประเทศชาติเสียหาย ประชาชนเสียประโยชน์ (ผลกระทบ)
5. ค่านิยมของข้าราชการที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศ
เพื่อช่วยให้การพัฒนาประเทศประสบผลสำเร็จเพิ่มมากขึ้นกว่าเดิม โดยเฉพาะในยุคปฏิรูประบบราชการ จึงได้เสนอค่านิยมของข้าราชการที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศไว้ด้วยซึ่งส่วนใหญ่เป็นค่านิยมที่ตรงกันข้ามกับค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศดังกล่าวแล้ว สำหรับค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศมี 7 ประการ ได้แก่1) ค่านิยมในความซื่อสัตย์สุจริต
2) ค่านิยมในระบบคุณธรรม
3) ค่านิยมในหลักประชาธิปไตย
4) ค่านิยมที่ยึดถือหลักการมากกว่าตัวบุคคล
5) ค่านิยมในความประหยัดและขยัน
6) ค่านิยมของการรวมกลุ่ม
7) ค่านิยมในระเบียบวินัย
ค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศทั้ง 7 ประการนี้ ในที่สุดจะนำไปสู่ "ค่านิยมหลักที่พึงปรารถนา" นั่นก็คือ "ค่านิยมประชาชน" หรือ "ค่านิยมที่รับใช้ประชาชน"
อันถือว่าเป็นจุดหมายปลายทางสูงสุด (ultimate end) ของการพัฒนาค่านิยมของข้าราชการ โปรดดูภาพที่ 1ค่านิยมประชาชนนี้ เป็นค่านิยมที่ข้าราชการยกย่องประชาชนและนำแนวคิดที่รับใช้ ประชาชนมายึดถือปฏิบัติอย่างต่อเนื่องติดต่อกัน เป็นที่คาดหวังว่าในอนาคต ค่านิยมประชาชนซึ่งเป็นค่านิยมหลักนี้จะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนซึ่งเป็นชนชั้นล่างที่มีจำนวนมากที่สุด พร้อมกับทำให้ค่านิยมหลักทั้งหลายที่ส่วนใหญ่มุ่งตอบสนองความต้องการของชนชั้นสูงหรือชนชั้นปกครองซึ่งเป็นคนส่วนน้อยของประเทศลดความสำคัญลง และยังทำให้ค่านิยมย่อยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ เป็นต้นว่า ค่านิยมของการใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบ และค่านิยมที่ต้องการเป็นเจ้าคนนายคน ต้องถูกลดความสำคัญลงอีกด้วย โปรดดูภาพที่ 2
ภาพที่ 1
วิวัฒนาการของค่านิยม สาเหตุ ค่านิยมที่เป็นอุปสรรค ผลกระทบที่ตามมา ค่านิยมที่ควรเป็นไป และ จุดหมายปลายทางสูงสุดของการพัฒนาค่านิยมของข้าราชการค่านิยมหลักใน 4 ช่วงสมัย สาเหตุการเกิดค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ
1) สุโขทัย-อยุธยาตอนปลายคือ ค่านิยมกษัตริย์ ระบบภายใน ระบบภายนอก
2) รัตนโกสินทร์-ก่อน พ.ศ. 2475 ตัวข้าราชการ หรือ สภาพแวดล้อมต่าง ๆ
คือ ค่านิยมพระยา
ธรรมชาติด้านลบของมนุษย์ ที่เอื้ออำนวยให้เกิดค่านิยม 3) ตั้งแต่ พ.ศ. 2475-2500 เช่น ระบบเศรษฐกิจ (เหตุ)คือ ค่านิยมพระยา
&#ด้านจิตใจ ด้านวัตถุ ระบบสังคม เป็นต้น4) ตั้งแต่ พ.ศ. 2501-ปัจจุบัน (2547)
คือ ค่านิยมพ่อค้า (นักธุรกิจ)
มีส่วนทำให้เกิด
ค่านิยมของข้าราชการที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ 7 ประการ
1) ค่านิยมของการใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบ 2) ค่านิยมที่ยึดถือระบบพวกพ้องในทางมิชอบ
3) ค่านิยมที่ต้องการเป็นเจ้าคนนายคน 4) ค่านิยมในการประจบสอพลอ #9; (ผล)
5) ค่านิยมที่ชอบความสะดวกสบายและเกียจคร้าน 6) ค่านิยมแบบปัจเจกชนนิยม
7) ค่านิยมในความเป็นอนุรักษ์นิยม
ผลกระทบที่ตามมา (ผล
- การพัฒนาประเทศไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร - ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่ขาดประสิทธิภาพ กระทบ)
- ประเทศชาติเสียหาย และประชาชนเสียประโยชน์
เสนอค่านิยมใหม่
ค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศที่เสนอไว้มี 7 ประการ
1) ค่านิยมในความซื่อสัตย์สุจริต 2) ค่านิยมในระบบคุณธรรม
3) ค่านิยมในหลักประชาธิปไตย 4) ค่านิยมที่ยึดถือหลักการมากกว่าตัวบุคคล
5) ค่านิยมในความประหยัดและขยัน 6) ค่านิยมของการรวมกลุ่ม
7) ค่านิยมในระเบียบวินัย
จะนำไปสู่
"ค่านิยมประชาชน"
หรือ "ค่านิยมที่รับใช้ประชาชน" ซึ่งถือเป็นจุดหมายปลายทางสูงสุด (ultimate end) ของการพัฒนาค่านิยมของข้าราชการ
ภาพที่ 2
ค่านิยมหลักของข้าราชการที่ตอบสนองชนชั้นในสังคมไทย1. ค่านิยมกษัตริย์
(ค่านิยมที่ยกย่องกษัตริย์ และนำแนวคิด
และนำแนวคิดของข้าราชการที่
คำนึงถึงยศฐาบรรดาศักดิ์หรือ 9; ชนชั้นกลาง
เกียรติยศชื่อเสียงมายึดถือปฏิบัติ)
พ่อค้านักธุรกิจ
(ค่านิยมที่ยกย่องพ่อค้านักธุรกิจและนำแนวคิดของ
พ่อค้าที่มุ่งแสวงหากำไรสูงสุดมายึดถือปฏิบัติ) ชนชั้นล่าง
4. ค่านิยมประชาชน(ค่านิยมที่ยกย่องประชาชน และนำ
แนวคิดที่รับใช้ประชาชนมายึดถือปฏิบัติ)
6. สรุปและข้อเสนอแนะ
การที่จะให้ค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศทั้ง 7 ประการซึ่งเป็นค่านิยมย่อย รวมทั้ง "ค่านิยมประชาชน" ซึ่งเป็นค่านิยมหลัก บังเกิดผลในทางปฏิบัติ เป็นที่ยอมรับ และนำไปยึดถือปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง ในที่นี้จึงได้เสนอแนะแนวทางการพัฒนา ปรับเปลี่ยน หรือปลูกฝัง ค่านิยมของข้าราชการไว้ด้วย โดยแนวทางการเสนอแนะมีลักษณะเป็นกระบวนการ (process) ที่เป็นมรรควิธี (means) หรือวิธีการที่นำไปสู่จุดหมายปลายทางทั้งหลาย (ends) ซึ่งแบ่งเป็น จุดหมายปลายทางเบื้องต้น (primary ends) คือ ค่านิยมของข้าราชการที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศ 7 ประการ และจุดหมายปลายทางสูงสุด (ultimate end) คือ ค่านิยมประชาชน โปรดดูภาพที่ 3 ประกอบ
ภาพที่ 3 แนวทางการพัฒนาค่านิยมของข้าราชการ ในลักษณะที่เป็นกระบวนการซึ่งถือว่าเป็นมรรควิธีหรือวิธีการที่จะนำไปสู่จุดหมายปลายทางเบื้องต้นและจุดหมายปลายทางสูงสุด
จุดหมายปลายทางสูงสุด
"ค่านิยมหลักที่พึงปรารถนา" และสอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย
นั่นก็คือ "ค่านิยมประชาชน" หรือ "ค่านิยมที่รับใช้ประชาชน"
จุดหมายปลายทางเบื้องต้น
ค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อ
การพัฒนาประเทศ 7 ประการ
การเสนอแนะแนวทาง นำไปสู่จุดหมายปลายทาง
พัฒนาค่านิยมของข้าราชการ เป็นกระบวนการ ซึ่งถือว่า เป็นมรรควิธี หรือวิธีการที่ ; เป็นมรรควิธี นำไปสู่จุดหมายปลายทางค่านิยมของข้าราชการที่เป็นอุปสรรค
ต่อการพัฒนาประเทศ 7 ประการ
ค่านิยมหลักใน 4 ช่วงสมัย
1) สุโขทัย-อยุธยาตอนปลาย คือ ค่านิยมกษัตริย์
2) รัตนโกสินทร์-ก่อน พ.ศ. 2475 คือ ค่านิยมพระยา
3) ตั้งแต่ พ.ศ. 2475-2500 #9; คือ ค่านิยมพระยา
4) ตั้งแต่ พ.ศ. 2501-ปัจจุบัน (2547) คือ ค่านิยมพ่อค้า (นักธุรกิจ)
จากการศึกษาพบว่าค่านิยมมีส่วนสำคัญในการกำหนดพฤติกรรม ขณะเดียวกัน พฤติกรรมก็มีส่วนในการกำหนดค่านิยมด้วย พร้อมกันนั้น ค่านิยมของข้าราชการที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศทั้ง 7 ประการนั้นมี สาเหตุมาจากระบบภายใน คือ เกิดจากตัวข้าราชการเอง หรือเกิดจากธรรมชาติด้านลบของมนุษย์ ซึ่งแบ่งเป็น ส่วนที่เกี่ยวกับด้านจิตใจ และส่วนที่เกี่ยวกับด้านวัตถุหรือการกระทำ กับสาเหตุมาจากระบบภายนอก คือเกิดจากสภาพแวดล้อมที่ไม่ดีหรือเอื้ออำนวยต่อการมีค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ
ดังนั้น เพื่อให้การพัฒนา ปรับเปลี่ยน หรือปลูกฝังค่านิยมของข้าราชการตรงจุดตรงประเด็น ตรงกับสาเหตุที่ทำให้เกิดค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ ในที่นี้จึงเสนอแนะทางในการพัฒนาค่านิยมของข้าราชการควบคู่ไปทั้ง 2 แนวทาง ได้แก่ แนวทางการพัฒนาที่ตัวข้าราชการ ซึ่งแบ่งเป็น ด้านจิตใจและด้านวัตถุหรือพฤติกรรมของข้าราชการ รวมทั้งแนวทางการพัฒนาที่สภาพแวดล้อมของข้าราชการ เช่น ด้านเศรษฐกิจและสังคม อย่างไรก็ดี ทั้ง 2 แนวทางนี้ไม่อาจแยกออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด มีบางส่วนคาบเกี่ยวกันได้
2.1 แนวทางการพัฒนาที่ตัวข้าราชการ
2.1.1 แนวทางพัฒนาค่านิยมของข้าราชการสามารถดำเนินการได้ดังนี้
1) พัฒนาตนเอง ข้าราชการที่ดีก็เหมือนคนดีทั่วไป ซึ่งดีได้ด้วยตนเอง ศึกษาเอง คิดเอง ปฏิบัติเอง
2) พัฒนากลุ่ม ให้เพื่อนร่วมกลุ่มช่วยกันสร้างค่านิยมที่ถูกต้อง กำหนดเป็นวิญญาณร่วมของกลุ่ม แล้วสมาชิกทุกคนต้องปฏิบัติ มิฉะนั้นกลุ่มจะแซงชั่น (sanction) หรือลงโทษ
3) พัฒนาโดยกระบวนการฝึกอบรม โดยการจัดการฝึกอบรม การสั่งสอน อบรม การฝึกปฏิบัติ จนถึงขั้นปฏิบัติจริงอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งมีการติดตามผล
4) การควบคุมกำกับดูแลของผู้บังคับบัญชา ผู้บังคับบัญชาที่ดีย่อมเอาใจใส่ผู้ใต้บังคับบัญชาให้รู้จักสิ่งที่ดีงามถูกต้อง และพยายามชักจูงแนะนำจนถึงขั้นบังคับให้ทำในสิ่งที่ถูกต้องเหล่านั้น ผู้บังคับบัญชาที่ดีจะต้องปฏิบัติตนให้ดีและเป็นตัวอย่างด้วย มิฉะนั้น คนอื่นจะเอาอย่าง เข้าลักษณะ "เจ้าวัดไม่ดี พระชีก็สกปรก"
หลังจากเลือกดำเนินการตามที่เสนอไว้ข้อใดข้อหนึ่งหรือหลายข้อประกอบกันเพื่อเป็นมรรควิธีไปสู่จุดหมายปลายทางแล้ว เนื้อหาที่จะใช้ในการพัฒนาที่จิตใจของข้าราชการที่เหมาะสมควรจะเป็น "ทศพิธราชธรรม" ซึ่งมิใช่เป็นคุณธรรมสำหรับพระเจ้าแผ่นดินเท่านั้น แต่เป็นคุณธรรมสำหรับผู้ปกครองและประชาชนทั่วไปด้วย
ทศพิธราชธรรมเป็นคุณธรรมที่สามารถใช้สั่งสอน อบรม รวมทั้งหล่อหลอมกล่อมเกลาจิตใจข้าราชการให้รับใช้ประชาชนและประเทศชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีคุณธรรม โดยจะช่วยบ่งบอกทิศทางและกำกับการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการให้เกิดประโยชน์แต่ตัวข้าราชการเอง แก่ประชน และบังเกิดความเจริญรุ่งเรืองแก่ประชาชนสืบไป
สาระสำคัญของทศพิธราชธรรม คือ1) ความเป็นผู้ให้
2) ความเป็นผู้สำรวม
3) ความเป็นผู้เสียสละ
4) ความเป็นผู้มีความซื่อตรง
5) ความเป็นผู้อ่อนโยน
6) ความเป็นผู้ขยันขันแข็ง
7) ความเป็นผู้ระงับความโกรธ
8) ความเป็นผู้ไม่เบียดเบียน
9) ความเป็นผู้มีความอดทน
10) ความเป็นผู้อยู่ในทำนองครองธรรม
2.1.2 ควรพัฒนา ปรับเปลี่ยน หรือปลูกฝังค่านิยมของการที่จะให้ค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศทั้ง 7 ประการซึ่งเป็นค่านิยมย่อย รวมทั้ง "ค่านิยมประชาชน" ซึ่งเป็นค่านิยมหลัก ดำเนินการโดย
1) ปลูกฝังหลักการประชาธิปไตย การกระจายอำนาจ การมีส่วนร่วมของประชาชน และการปฏิรูประบบราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความเชื่อหรือความเข้าใจในเรื่องอำนาจอธิปไตยหรือการแบ่งการใช้อำนาจอธิปไตยที่ว่า นับแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2540 เป็นต้นมา ข้าราชการอยู่ในฐานะที่ไม่ได้สูงกว่าประชาชนเหมือนดังเช่นในอดีต
รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ในมาตรา 3 ว่า "อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย .."
เช่นนี้แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ประชาชนอยู่ในฐานะที่สูงกว่าข้าราชการ ขยายความได้ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นอำนาจสูงสุดที่ใช้ในการปกครองประเทศ เป็นอำนาจที่เป็นหนึ่งเดียวเป็นอิสระ และไม่อาจแบ่งแยกได้ ประเทศที่มีอำนาจอธิปไตยของตนเองย่อมแสดงว่าเป็นรัฐหรือเป็นประเทศเอกราชอย่างแท้จริง โดยทั่วไปได้แบ่งการใช้อำนาจอธิปไตย 3 ฝ่าย หรือแบ่งองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 ฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ คือรัฐสภา ฝ่ายบริหาร คือคณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาล และฝ่ายตุลาการ คือ ศาล ในอดีตได้มีแนวคิดเกี่ยวกับการแบ่งการใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็น 7 ฝ่าย ได้แก่ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจลงโทษผู้ฝ่าฝืน อำนาจที่จะทำสงคราม อำนาจทำสนธิสัญญา อำนาจแต่งตั้งข้าราชการ อำนาจเก็บภาษี และอำนาจจัดการศึกษา อย่างไรก็ดี การจัดแบ่งการใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็นกี่ฝ่ายนั้น ขึ้นอยู่กับผู้จัดแบ่ง แต่ที่นิยมกันอย่างแพร่หลายและเป็นสากลคือจัดแบ่งเป็น 3 ฝ่ายดังกล่าวเหตุผลที่ต้องจัดแบ่งการใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็นหลายฝ่าย เพราะอำนาจอธิปไตยมีขอบเขตกว้างขวางครอบคลุมกิจกรรมของประเทศมากมาย และเป็นอำนาจสูงสุดของประเทศที่เกี่ยวข้องกับประชาชน จึงต้องการให้แต่ละฝ่ายหรือองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยแต่ละฝ่ายได้ควบคุมตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน (check and balance)
รัฐธรรมนูญยังได้แสดงให้เห็นถึงการจัดแบ่งการใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 ส่วน โดย (1) บัญญัติอำนาจนิติบัญญัติ ไว้ในหมวด 6 รัฐสภา (2) บัญญัติอำนาจบริหาร ไว้ในหมวด 7 คณะรัฐมนตรี และ (3) บัญญัติอำนาจตุลาการไว้ในหมวด 8 ศาลหากนำรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 ดังกล่าวมาพิจารณาศึกษาต่อไปจะพบว่า อำนาจอธิปไตยซึ่งครอบคลุมทั้งอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ นั้น เป็นของปวงชนชาวไทยหรือประชาชนไทย โดยประชาชนใช้อำนาจอธิปไตยผ่านตัวแทนและองค์กร ต่าง ๆ หรือมอบอำนาจให้องค์กรต่าง ๆ ทั้ง 3 ฝ่าย หมายความว่า ประชาชนมอบอำนาจบริหารให้คณะรัฐมนตรี มอบอำนาจนิติบัญญัติให้รัฐสภา และมอบอำนาจตุลาการให้ศาล ในการบริหารจัดการของทั้ง 3 ฝ่ายนี้ มีข้าราชการการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบาย และมีข้าราชการประจำเป็นกลไกหรือแขนขาของรัฐบาลนำนโยบายไปปฏิบัติ เมื่อเป็นเช่นนี้ ข้าราชการทุกคนจึงอยู่ในฐานะที่เป็นผู้ รับมอบอำนาจจากเจ้าของอำนาจ คือปวงชนชาวไทยหรือประชาชน และนำมาสู่คำกล่าวที่ว่า "ข้าราชการมีหน้าที่รับใช้ประชาชน" หรือ "ให้บริการแก่ประชาชน" การที่ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยและทำให้ประชาชนอยู่ในฐานะเหนือกว่าข้าราชการนั้น ยังเห็นได้จากการที่ประชาชนเป็นผู้เลือกตั้งฝ่ายการเมืองเข้าไปดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการเลือกตั้งทางตรงหรือทางอ้อม เช่น ประชาชนเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อไปดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี แล้วผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวก็ไปควบคุมกำกับดูแลสั่งการข้าราชการประจำอีกทอดหนึ่ง ไม่เพียงเท่านั้น ประชาชนยังเลือกสมาชิกวุฒิสภาเข้าไปควบคุมตรวจสอบหรือถอดถอนข้าราชการที่ดำรงตำแหน่งสำคัญอีกด้วย ทั้งนี้ ข้าราชการทุกคนไม่ว่าข้าราชการประจำหรือข้าราชการการเมืองล้วนเป็นตัวแทนที่ปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนประชาชนทั้งสิ้น
อำนาจของประชาชนยังมีอยู่อีก นอกจากประชาชนใช้อำนาจอธิปไตยผ่านทางตัวแทนหรือองค์กรต่าง ๆ ดังกล่าวแล้ว ประชาชนยังใช้อำนาจอธิปไตยได้ด้วยตนเองหรือประชาชนยังมีโอกาสเข้าไปมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจอธิปไตยด้วยตนเองได้อย่างกว้างขวางอีกด้วย เช่น การเลือกตั้ง การริเริ่ม การถอดถอน การออกเสียงประชามติ การมีส่วนร่วมในการคิด วางแผน ตัดสินใจ ลงมือปฏิบัติงานกับองค์กรต่าง ๆ ตลอดจนร่วมรับรู้ ร่วมควบคุมและตรวจสอบการบริหารงานและการใช้อำนาจอธิปไตยของหน่วยงานราชการทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่าย ตุลาการ
ข้อความที่ว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยยังสอดคล้องกับแนวคิดและของประชาธิปไตยที่ปวงชนหรือประชาชนเป็นใหญ่ในฐานะที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย และยังสอดคล้องกับความหมายของประชาธิปไตยที่ได้รับการกล่าวถึงหรืออ้างถึงเสมอมาที่ว่า ประชาธิปไตย คือ การปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน อีกทั้งรัฐธรรมนูญยังมีบทบัญญัติที่ให้สิทธิเสรีภาพแก่ประชาชนอย่างไม่เคยมีปรากฏมาก่อนในรัฐธรรมนูญฉบับใดของประเทศไทย โดยบัญญัติไว้ใน หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ตั้งแต่มาตรา 26 ถึงมาตรา 65
ย้อนไปในอดีตสมัยสุโขทัย อยุธยา ธนบุรี และรัตนโกสินทร์จนกระทั่งถึงปี 2540 เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ อำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์ กล่าวคือ อำนาจของฝ่ายบริหารในการบริหารประเทศ อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติในการออกกฎหมาย และอำนาจของฝ่ายตุลาการในการตัดสินคดีความ ล้วนรวมอยู่ในพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ พระองค์อาจทรงมอบพระราชอำนาจบางส่วนให้ข้าราชการ ในส่วนของประชาชนไม่มีอำนาจดังกล่าว ต่อมาเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกในปี พ.ศ. 2475 ทำให้ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งเป็นประมุขและเป็นสัญญลักษณ์ของประเทศ ไม่มีพระราชอำนาจในการบริหารประเทศ จนกระทั่งประกาศใช้ รัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นต้นมา ประชาชนจึงเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย เหล่านี้ ได้ส่งผลให้ ข้าราชการอยู่ในฐานะที่เป็นผู้ให้บริการประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย พร้อมกับแสดงให้เห็นว่าประชาชนมีความสำคัญมากขึ้น ๆ โปรดดูภาพที่ 4 และภาพที่ 5
ภาพที่ 4 แนวคิดผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยในอดีตและปัจจุบันตามรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540
พระมหากษัตริย์ และข้าราชการ
อดีต
&#อำนาจ อำนาจสมัยสุโขทัย นิติบัญญัติ บริหาร
อยุธยา ธนบุรี
อำนาจ รัตนโกสินทร์จน #9; อธิปไตยถึง ปี 2540
อำนาจ
ตุลาการ
ประชาชน
ประชาชน
(อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย)
ปัจจุบัน อำนาจ อำนาจ
นับแต่ประกาศใช้ 9; นิติบัญญัติ
อำนาจ บริหารรัฐธรรมนูญแห่ง
อธิปไตยราชอาณาจักรไทย
(พ.ศ. 2540) #9; อำนาจ
ตุลาการ
ข้าราชการ
ภาพที่ 5 ความสำคัญของประชาชนที่นำไปสู่ค่านิยมประชาชน หรือค่านิยมที่รับใช้ประชาชน
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 3 ที่ว่า
อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย .."
ทำให้ประชาชนอยู่ในฐานะที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย และอยู่ในฐานะที่ไม่ต่ำกว่าข้าราชการ
ประชาชนใช้อำนาจอธิปไตย รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติด้วยตนเอง เช่น การเลือกตั้ง เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพของ
การริเริ่ม การถอดถอน การ ประชาชน ชนชาวไทย ตั้งแต่มาตรา
ออกเสียงประชามติ การมีส่วน 26 ถึง มาตรา 65 มากอย่าง
ร่วมและการควบคุมตรวจสอบ ไม่เคยปรากฏมาก่อนใน
การใช้อำนาจของทั้ง 3 ฝ่าย รัฐธรรมนูญฉบับก่อนนี้
สอดคล้องกับแนวคิดและของประชาธิปไตยที่ปวงชนหรือ
ประชาชนเป็นใหญ่ในฐานะที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย
และยังสอดคล้องกับความหมายของประชาธิปไตยที่เป็น
การปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน
2.1.3 การปลูกฝังค่านิยมของข้าราชการที่ควรจะเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศอย่างน้อย 7 ประการดังกล่าว
2.1.4 รัฐบาลควรสร้างและปลูกฝังให้แก่ข้าราชการทั่วไปมีความคิดว่าค่านิยมทั้งหลายที่ควรเป็นไปในสังคมและเอื้ออำนวยต่อการพัฒนาประเทศเป็นสิ่งที่มีเกียรติ คู่ควรยกย่องสรรเสริญเป็นพิเศษ พร้อมกับมีการประกาศเกียรติคุณยกย่องข้าราชการที่ยึดถือค่านิยมดังกล่าวอย่างจริงจังและต่อเนื่อง เพื่อจะได้เป็นกำลังใจและเป็นแบบอย่างที่ดีสำหรับข้าราชการอื่นต่อไป
2.2 แนวทางการพัฒนาที่สภาพแวดล้อมของข้าราชการ
หากศึกษาทฤษฎีระบบ ข้าราชการเป็นองค์ประกอบที่สำคัญส่วนหนึ่งของระบบราชการซึ่งเป็นระบบหนึ่งในหลาย ๆ ระบบของสังคมไทย เช่นเดียวกันกับระบบเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และศาสนา เป็นต้น เมื่อเป็นเช่นนี้ หากข้าราชการมีค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศย่อมจะส่งผลกระทบในด้านลบถึงระบบอื่น ๆ ในสังคมด้วย ตรงกันข้าม หากข้าราชการมีค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศ ผลกระทบก็จะเป็นไปในด้านบวก ในเวลาเดียวกัน ระบบอื่น ๆ ในสังคมก็จะส่งผลกระทบถึงระบบราชการหรือตัวข้าราชการด้วย อย่างไรก็ตาม แต่ละระบบมีแนวโน้มว่าจะปรับตัวเองเข้าหากันเพื่อความสมดุลหรือความอยู่รอดของระบบของตน โปรดดูภาพที่ 6ประกอบ
ภาพที่ 6 ความสัมพันธ์ของระบบต่าง ๆ ในสังคมไทย
ระบบประชาชน
และองค์กรประชาชน
ระบบราชการ
(ข้าราชการ) ระบบเศรษฐกิจ
ระบบ
ระบบสังคม การเมือง
สังคมไทย
สำหรับแนวทางการพัฒนา ปรับเปลี่ยน หรือปลูกฝังค่านิยมที่สภาพแวดล้อมของข้าราชการ ซึ่งเกี่ยวข้องกับความคิด ความเชื่อ และการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมด้วย มีดังต่อไปนี้
2.2.1 ระบบเศรษฐกิจควรได้รับการปรับปรุง โดยเฉพาะการที่ข้าราชการมีเงินเดือนน้อย รายได้น้อย และขาดสิ่งจูงใจ
2.2.2 พยายามเปลี่ยนแปลงค่านิยมที่ยกย่องสนับสนุนระบบพวกพ้องหรือที่เรียกว่าระบบอุปถัมภ์และระบบศักดินาในทางมิชอบ รวมทั้งให้การศึกษาและจัดการฝึกอบรมก่อนและหลังประจำการเพื่อยกระดับความรู้ของประชาชนให้กว้างขวาง ตลอดจนพยายามส่งเสริมให้บุคคลระดับผู้นำทุกระดับประพฤติตัวเป็นตัวอย่างในการรับใช้ประชาชนแทนที่จะทำตัวเป็นนายประชาชน การกระทำเช่นนี้จะมีส่วนทำให้ค่านิยมในระบบพวกพ้องที่ซึมซาบอยู่ในระบบราชการลดน้อยลง และเกิดค่านิยมในหลักการประชาธิปไตยเข้ามาแทนที่
2.2.3 ระบบบริหารราชการแผ่นดิน ควรได้รับการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับการพัฒนาค่านิยมของข้าราชการไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นำวิธีการหรือเทคนิคของการบริหารราชการ มาใช้ในหน่วยงาน เป็นต้นว่า
1) นำหลักทศพิธราชธรรม ซึ่งไม่เพียงเป็นคุณธรรมสำหรับพระเจ้าแผ่นดินเท่านั้น แต่เป็นคุณธรรมสำหรับผู้ปกครองและประชาชนทั่วไปด้วยมาปลูกฝังในสังคมไทย
2) นำวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (good governance) มาปลูกฝังในสังคมไทย เป็นต้นว่า หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน หลักความคุ้มค่า หลักการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หลักการบริหารงานด้วยความโปร่งใสตลอดจนหลักการติดตามตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงาน มาปลูกฝังในสังคมไทย ในหน่วยงานของรัฐ และข้าราชการ หรืออาจนำวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 3/1 วรรคสาม มาใช้ กล่าวคือ "ในการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการ ต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูล การติดตามตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ ตามความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ"
2.2.4 ระบบราชการ ควรให้แต่ละหน่วยงานนำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมมาใช้ในหน่วยงานของตน โดยอาจประกาศใช้ในหลายรูปแบบ เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี กฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับ หรืออข้อกำหนด เป็นต้น ทั้งนี้ เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 7 ที่ว่า "มาตรา 77 รัฐต้องจัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง จัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และพนักงาน หรือลูกจ้างอื่นของรัฐ เพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ และเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่"
2.2.5 ระบบราชการ โดยเฉพาะในการรับสมัครข้าราชการใหม่ ควรมีการเลือกเฟ้นผู้สมัครที่มีค่านิยมสนับสนุนที่การพัฒนาประเทศ เช่น มีค่านิยมที่สนับสนุนความคิดประชาธิปไตย สนับสนุนการรวมกลุ่ม และสนับสนุนหลักการมากกว่าตัวบุคคล เป็นต้น
2.2.6 รัฐต้องจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอกับการบริหารงานโดยอิสระของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบของข้าราชการ ทั้งนี้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 75 ที่ว่า
"มาตรา 75 ..รัฐต้องจัดสรรงบประมาณให้พอเพียงกับการบริหารงานโดยอิสระของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน"2.2.7 ระบบประชาชนและองค์กรประชาชน ควรปลูกฝังให้กลุ่มอิทธิพล และกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ในสังคมไทย เช่น องค์กรประชาชน นิสิตนักศึกษา นักการเมือง และสื่อมวลชน ได้เข้ามามีส่วนช่วยในการสนับสนุน ดูแล ควบคุมและติดตามผลงานการปฏิบัติงานของข้าราชการตามหน้าที่ของแต่ละกลุ่ม วิธีการนี้จะมีส่วนทำให้ค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศลดน้อยลง และเป็นการปลูกฝังค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศขึ้นแทนโดยปริยาย
2.2.8 ควรปลูกฝังค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศให้แก่ ประชาชนทั่วไปด้วย เพราะในมุมมองหนึ่งข้าราชการก็คือประชาชน จุดที่ควรปลูกฝังให้ประชาชนมี 2 ระดับ ได้แก่ ระดับครอบครัว และระดับโรงเรียน
ไม่ว่าจะเป็นการพัฒนา ปรับเปลี่ยน หรือปลูกฝังค่านิยมที่ตัวข้าราชการหรือพัฒนาที่สภาพแวดล้อมดังที่กล่าวผ่านมาแล้วก็ตาม แนวทางการพัฒนาค่านิยมจะต้องเป็นกระบวนการ คือ มี ขั้นตอน มีระบบ และต่อเนื่อง โดยเริ่มจากพัฒนาตนเอง แล้วขยายผลไปสู่ระดับครอบครัว ระดับกลุ่ม ระดับชุมชน และระดับชาติ ตามลำดับ รวมทั้งต้องอาศัยกระบวนการฝึกอบรมที่มีขั้นตอนด้วย คือ เริ่มจากการอบรมสั่งสอนให้ความรู้ การฝึกปฏิบัติ การปฏิบัติจริงอย่างต่อเนื่อง และมีการติดตามประเมินผลด้วย การศึกษาครั้งนี้เป็นการย้ำให้เห็นว่าค่านิยมของข้าราชการเป็นสิ่งที่มีความสำคัญอย่างมากในการกำหนดพฤติกรรมของข้าราชการ และหากข้าราชการมีค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศแล้ว ก็จะส่งผลให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ด้วย ดังนั้น จึงเป็นหน้าที่ของข้าราชการทุกคนที่ควรต้องร่วมมือกันขจัดหรือทำให้ค่านิยมของข้าราชการที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศและมีอยู่แล้วในสังคมไทยหมดสิ้นหรือลดน้อยลง ซึ่งอาจกระทำได้โดยการปลูกฝังค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศแก่ข้าราชการดังที่ได้เสนอแนะไว้แล้ว พร้อมกับใช้ทศพิธราชธรรมหรือวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นเนื้อหาสาระสำคัญในกระบวนการฝึกอบรม ด้วยมรรควิธีที่มีประสิทธิภาพดังกล่าว ในที่สุดก็จะนำไปสู่ ค่านิยมหลัก คือ ค่านิยมประชาชนซึ่งเป็นจุดหมายปลายทางสูงสุดของการพัฒนาค่านิยมของข้าราชการ ค่านิยมหลักเช่นนี้สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย และจะเข้ามามีบทบาทแทนที่ค่านิยมพ่อค้า หรือค่านิยมพ่อค้านักธุรกิจซึ่งกำลังเบ่งบานอยู่ทุกวันนี้ อย่างไรก็ดี สิ่งสำคัญก็คือ ประชาชน และข้าราชการทุกฝ่ายทุกหน่วยงานจะต้องให้ความร่วมมือกันอย่างจริงจัง มีระบบ และต่อเนื่อง ด้วยความหวังที่แน่วแน่ว่าแม้ว่าจะใช้เวลานาน หากทุกฝ่ายให้ความร่วมมือกันแล้ว ค่านิยมของข้าราชการที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศที่มีอยู่ในสังคมไทยนั้น ก็จะหมดสิ้นหรือลดน้อยลงอย่างแน่นอน
บรรณานุกรม
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ค่านิยมของข้าราชการไทยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาชนบท : สาเหตุ และแนวทางแก้ไข. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์โอเดียนสโตร์, 2532.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. ค่านิยมของข้าราชการไทยในยุคปฏิรูประบบราชการ. กรุงเทพมหานคร :
สำนักพิมพ์โฟร์เพซ, 2547.P P P P P