คำนำ

     การบริหารเมืองหลวงมีความสำคัญมาตั้งแต่ในอดีต สืบเนื่องมาจนกระทั่งถึงปัจจุบัน และมีแนวโน้มว่าจะมีความสำคัญมากยิ่งขึ้นในอนาคต กล่าวคือ เมื่อประเทศใดประเทศหนึ่งก่อตั้งประเทศขึ้น ก็จะต้องมีเมืองหลวงและมีการบริหารเมืองหลวงเกิดขึ้นในเวลาเดียวกัน เช่น เมื่อไทยตั้งกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี การบริหารในเขตพื้นที่กรุงสุโขทัยก็เกิดขึ้นด้วย แม้ต่อมาไทยจะย้ายเมืองหลวงไปอยู่ที่กรุงศรีอยุธยา กรุงธนบุรี และกรุงเทพมหานคร ก็ตาม การบริหารเมืองหลวงก็ยังคงมีความสำคัญอยู่เสมอ นอกจากนี้ ในประเทศประชาธิปไตยทั่วโลก ไม่เพียงแต่มีรัฐบาลในส่วนกลาง (central government) หรือรัฐบาลกลาง (federal government) ทำหน้าที่บริหารในระดับประเทศ และมีรัฐบาลในท้องถิ่น (local government) ทำหน้าที่บริหารในระดับท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังมีการบริหารเมืองหลวง (capital administration) อยู่ในเมืองหลวงของแต่ละประเทศอีกด้วย ตัวอย่างเช่น ไทยนอกจากมีรัฐบาลในส่วนกลางคือ คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่บริหารประเทศ พร้อมทั้งมีหน่วยการบริหารท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ อันได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และเมืองพัทยา ทำหน้าที่บริหารท้องถิ่นแล้ว ยังมีหน่วยงานบริหารเมืองหลวงคือ กรุงเทพมหานคร (Bangkok Metropolitan Administration) ด้วย หรือในต่างประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกาไม่เพียงแต่มีรัฐบาลกลาง และรัฐบาลในมลรัฐ (state government) รวมทั้งมีรัฐบาลในท้องถิ่นซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลในมลรัฐเท่านั้น ในเวลาเดียวกัน ก็ยังมีเทศบาลนครวอชิงตัน (City of Washington) เป็นหน่วยงานสำคัญทำหน้าที่บริหารเมืองหลวง หรือกรุงวอชิงตันดี.ซี. (Washington, D.C.) อีกด้วย

     การบริหารเมืองหลวงยังมีความสำคัญในฐานะที่เป็นการบริหารในเขตพื้นที่ที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากพื้นที่หรือเมืองอื่น ๆ ของประเทศ โดยเฉพาะในประเทศไทย เป็นการบริหารในเขตพื้นที่ที่เป็นที่ประทับของประมุขของประเทศ เป็นที่ทำการของผู้นำรัฐบาล เป็นเมืองที่เป็นหน้าตา เป็นแบบอย่าง และเป็นสัญลักษณ์ของประเทศ เป็นเมืองท่องเที่ยว ตลอดจนเป็นเมืองท่า เป็นศูนย์กลางของความเจริญทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และการบริหารของประเทศ การติดต่อสื่อสารทั้งจากภายในและภายนอกประเทศจะมุ่งมาสู่เมืองหลวงเป็นอันดับแรกและต้องเกี่ยวข้องกับเมืองหลวงอยู่เสมอ ในปัจจุบันและในอนาคต เมื่อโลกมีความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ อุตสาหกรรม เทคโนโลยีและข้อมูลข่าวสารมากขึ้น การบริหารเมืองหลวงจะยิ่งเพิ่มความสำคัญมากขึ้นเป็นเงาตามตัว โดยการบริหารเมืองหลวงมีส่วนชี้ให้เห็นถึงความสำเร็จหรือความเจริญก้าวหน้าในด้านต่าง ๆ ของประเทศอีกด้วย

     เมื่อการบริหารเมืองหลวงมีความสำคัญเช่นนี้ ประกอบกับมีประชาชนอีกจำนวนไม่น้อยที่สนใจการบริหารเมืองหลวงของไทยและต่างประเทศ แต่หนังสือตำราเกี่ยวกับเรื่องนี้หาได้ยากพอสมควร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเชิงการศึกษาเปรียบเทียบ  และในเชิงที่นำความรู้ด้านรัฐศาสตร์และด้านการบริหารการจัดการมาผสมผสานกัน จึงอาจมีส่วนสำคัญทำให้ความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการบริหารเมืองหลวงอยู่ในวงจำกัด  ดังนั้น ผู้เขียนจึงเขียนหนังสือเรื่อง “การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น : สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น และไทย” นี้ขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์ที่สำคัญหลายประการ

     ประการแรก  เพื่อขยาย เพิ่มพูน และเผยแพร่ความรู้ในลักษณะของข้อมูล ซึ่งแบ่งเป็น ข้อมูลที่เป็นข้อเท็จจริง (fact) และข้อมูลที่ความคิดเห็น (opinion) เกี่ยวกับการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของต่างประเทศและของไทยในเชิงวิเคราะห์เปรียบเทียบ  เนื่องจากการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นมีความสัมพันธ์กันมาก และควรพิจารณาศึกษาควบคู่กันไป

     ประการที่สอง  เพื่อเผยแพร่ความรู้ทางวิชาการที่ทันสมัย และเป็นสากล เห็นได้จากการนำเสนอความรู้เกี่ยวกับการบริหารเมืองหลวงของต่างประเทศโดยนำมาเทียบเคียงกับการบริหารเมืองหลวงของไทย เพื่อเป็นแนวทางนำไปสู่การพัฒนาการบริหารเมืองหลวงของไทยให้ทันสมัย เป็นสากล และสอดคล้องกับสภาพของประเทศไทยต่อไป

     ประการที่สาม  เพื่อเป็นแนวคิดริเริ่มในการผสมผสานความรู้ควบคู่ไปกับการวิเคราะห์เปรียบเทียบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความรู้ด้านรัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหารรัฐกิจ (การบริหารการจัดการ) เข้ากับความรู้ทางด้านรัฐศาสตร์ (การปกครอง) ให้เป็นไปในลักษณะสหวิทยาการ (interdisciplinary) พร้อมกับนำความรู้ทั้ง 2 ด้านดังกล่าวของไทยและต่างประเทศมาวิเคราะห์เปรียบเทียบกัน

     ประการที่สี่ เพื่อต้องการสร้างองค์ความรู้ใหม่  โดยเผยแพร่อย่างต่อเนื่องและปลูกฝังแนวคิดที่ต้องการนำคำว่า การบริหาร (administration) มาใช้แทนคำว่า การปกครอง (government) ในคำหรือศัพท์บางคำ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ควรใช้คำว่า การบริหารเมืองหลวง และการบริหารท้องถิ่น แทน คำว่า การปกครองเมืองหลวง และการปกครองท้องถิ่น แนวคิดดังกล่าวนี้อาจเป็นจริงและถูกนำไปใช้อนาคตได้ หากมีเหตุผลเพียงพอที่จะทำให้สังคมยอมรับ

     ประการที่ห้า เพื่อนำเสนอความรู้ทางวิชาการอย่างเป็นระบบและชัดเจนในลักษณะของการวิจัยเอกสาร พร้อมทั้งนำเสนอระบบความคิด ส่วนหนึ่งเห็นได้จากการเขียนหนังสือเล่มนี้ประกอบด้วย 3 องค์ประกอบ คือ (1) เริ่มด้วยการวางแผน (planning) หรือกำหนดแนวทางการพิจารณาศึกษาที่ต้องการให้ครอบคลุมข้อมูลทั้งในภาพรวมและภาพย่อย ทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอนาคต อย่างเป็นขั้นตอนและสอดคล้องกัน (2) มีการดำเนินงานหรือลงมือปฏิบัติจริง (acting) โดยผู้เขียนได้ดำเนินการตามที่ได้วางแผนไว้ในลักษณะที่เป็นกระบวนการซึ่งมีขั้นตอนและสอดคล้องกัน และ (3) มีการประเมินผล (evaluating) หมายความว่า ก่อนที่จะมาเป็นหนังสือเล่มนี้ ผู้เขียนได้นำผลงานเขียนในอดีตของผู้เขียนมาพิจารณาศึกษาเพื่อหาข้อดีข้อบกพร่อง ในส่วนของข้อดีได้คงเดิมไว้ สำหรับข้อบกพร่อง ผู้เขียนได้ปรับปรุงแก้ไข พร้อมกับเพิ่มเติมให้ทันสมัยและทันต่อเหตุการณ์เป็นหนังสือเล่มนี้ ทั้งนี้เป็นไปในทิศทางที่สอดคล้องกับสาระสำคัญที่ได้วางแผนไว้ตั้งแต่เริ่มแรก สำหรับผลงานในอดีตที่สำคัญ คือ (1) ผลงานเขียนเรื่อง “การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นเปรียบเทียบ : อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น และไทย” พ.ศ. 2541 (2) บทความในช่วงปี พ.ศ. 2539-2541 (3) ผลงานวิจัยในปี พ.ศ. 2537 เรื่อง “การจัดรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในอนาคต : กรณีศึกษาจังหวัดนนทบุรี นครราชสีมา และระนอง” และผลงานวิจัยเรื่อง “ผู้ว่าราชการจังหวัดไทย : วิเคราะห์เปรียบเทียบกับผู้ว่าราชการจังหวัดของสหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น” พ.ศ. 2541 เป็นต้น สำหรับหนังสือเล่มนี้ หลังจากได้รับการตีพิมพ์และเผยแพร่ไปแล้ว อาจมีการประเมินผลและนำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขและเพิ่มเติมในอนาคตต่อไปได้อีกอย่างต่อเนื่อง

     ในการปรับปรุงแก้ไขและเพิ่มเติมเพื่อให้หนังสือเล่มนี้สมบูรณ์มากขึ้น  ผู้เขียนได้ใช้ประสบการณ์จากการมีโอกาสไปศึกษาและดูงานในต่างประเทศ  การเรียนการสอนในมหาวิทยาลัย การได้รับเชิญจากพรรคการเมืองไม่น้อยกว่า 4 ครั้งไปเป็นวิทยากรหรือผู้อภิปรายในหัวข้อ “การกระจายอำนาจของกรุงเทพมหานคร” ทำให้ได้รับฟังคำวิพากษ์วิจารณ์และข้อเสนอแนะที่เป็นประโยชน์ ได้รับคำแนะนำ คำปรึกษาและเอกสารจากผู้รู้ รวมทั้งรวบรวมจากหนังสือตำราต่างประเทศ และรวบรวมข้อมูลจากระบบเครือข่ายระหว่างประเทศ (international network หรือ internet) ซึ่งได้อ้างอิงไว้ด้วยเพื่อเป็นแนวทางในการนำไปศึกษาค้นคว้าหรือตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลต่อไป

    ประการที่หก  เพื่อให้เป็นประโยชน์ต่อการเรียนการสอน การศึกษา ค้นคว้า การวิจัย และให้มีส่วนช่วยบริการความรู้ทางวิชาการต่อสังคมหรือสาธารณชนอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะวิชาหรือเรื่องเกี่ยวกับการบริหารเมืองหลวง การบริหารท้องถิ่น การบริหารเมืองหลวงเปรียบเทียบ และการบริหารท้องถิ่นเปรียบเทียบ ทั้งนี้ การนำเสนอได้เน้นใช้ภาษาที่ประชาชนทุกระดับความรู้สามารถอ่านและการทำความเข้าใจได้ง่าย

      ประการที่เจ็ด  เพื่อให้หน่วยงานหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องนำความรู้และข้อมูลที่ได้จากหนังสือเล่มนี้ไปประยุกต์และพัฒนาการบริหารเมืองหลวงของไทยทั้งในทางทฤษฎีและทางปฏิบัติอย่างกว้างขวางและสามารถแก้ไขปัญหาวิกฤตของเมืองหลวงได้ ทำให้ประเทศชาติและประชาชนส่วนรวมจะได้รับประโยชน์ เช่น เป็นประโยชน์ในทางวิชาการ การสร้างองค์ความรู้ใหม่ และเป็นประโยชน์ต่อการเรียนการสอน ดังกล่าวแล้วข้างต้น ไม่เพียงเท่านั้น ยังคาดหวังว่าหลังจากนำไปประยุกต์แล้ว  ในทางปฏิบัติจะมีส่วนช่วยแก้ไขปัญหาวิกฤตของเมืองหลวงที่สั่งสมมาช้านานอันจะส่งผลดีต่อการพัฒนาระดับประเทศด้วย

     ประการสุดท้าย  เพื่อมีส่วนช่วยกระตุ้นให้หน่วยงานและประชาชนเกิดตื่นตัว มั่นใจ กล้าแสดงความคิดเห็นเพื่อนำไปสู่การปรับปรุงหรือพัฒนาการบริหารเมืองหลวงของไทยอย่างจริงจังและต่อเนื่อง ในลักษณะที่หน่วยงานและประชาชนเกิดความเชื่อมั่นว่า สิ่งที่ร่วมมือกันทำนั้นสอดคล้องกับทฤษฎี เป็นสากล สอดคล้องกับยุคข้อมูลข่าวสาร กระแสประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพ การกระจายอำนาจ และการปฏิรูปการเมืองของประเทศที่เริ่มมาหลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ที่สำคัญที่สุดคือ ผู้เขียนเชื่อว่า แนวทางการพัฒนาการบริหารเมืองหลวงของไทยที่ได้เสนอไว้มีแนวโน้มว่าในทางปฏิบัติจะบังเกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนโดยส่วนรวมอย่างแท้จริงมากกว่าสภาพที่เป็นอยู่ทุกวันนี้

     ผู้เขียนหวังว่า หนังสือเล่มนี้คงจะบังเกิดประโยชน์แก่ผู้สนใจพอสมควร และหากมีข้อบกพร่องใด ๆ ที่เกิดขึ้นในหนังสือเล่มนี้ ผู้เขียนขอน้อมรับไว้ทุกประการ และยินดีที่จะปรับปรุงแก้ไขต่อไป

                                                                       วิรัช วิรัชนิภาวรรณ

                                                                        มิถุนายน 2545

                                                สารบัญ

คำนำ

สารบัญ

สารบัญภาพ

สารบัญตาราง

บทที่ 1 บทนำ

          1. ความสำคัญของเรื่องที่ศึกษา

          2. วัตถุประสงค์ของการศึกษา

          3. ขอบเขตของการศึกษา

          4. ข้อจำกัดของการศึกษา

         5. กรอบแนวคิดที่ใช้ในการศึกษา

         6. ระเบียบวิธีศึกษา

         7. คำจำกัดความที่ใช้ในการศึกษา

         8. ประโยชน์ที่จะได้รับจากการศึกษา

         9. บทสรุป

บทที่ 2 การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น

      1. ความนำ

      2. ความสำคัญของการบริหารเมืองหลวง

      3. ความหมายของการบริหารเมืองหลวง

      4. แนวคิดสำคัญของการบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น

      5. การกระจายอำนาจ

      6. บทสรุป

บทที่ 3 การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของต่างประเทศ

     1. ความนำ

     2. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของสหรัฐอเมริกา

     3. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษ

     4. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของฝรั่งเศส

     5. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของญี่ปุ่น

     6. บทสรุป

บทที่ 4 การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่นของไทย

     1. ความนำ

     2. วิวัฒนาการของการบริหารเมืองหลวงของไทย

          2.1 การบริหารเมืองหลวงสมัยก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง

                 ประเทศ พ.ศ. 2475

          2.2 การบริหารเมืองหลวงสมัยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

                 ประเทศ พ.ศ. 2475

     3. การบริหารเมืองหลวงของไทยในปัจจุบัน

          3.1 ภาพรวมการบริหารท้องถิ่นและการบริหารเมืองหลวง

                 ของไทย

          3.2 ความสำคัญและสภาพปัญหาของกรุงเทพมหานคร

          3.3 แนวคิดและหลักการ

          3.4 วัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง

          3.5 รูปแบบ โครงสร้าง และอำนาจหน้าที่

          3.6 ข้อดีและข้อเสีย

          3.7 เปรียบเทียบการบริหารท้องถิ่นรูปแบบกรุงเทพมหานคร

                  กับรูปแบบเทศบาล (แบบนายกเทศมนตรีมาจากการ

                  เลือกตั้งทางอ้อมและสภาเทศบาล)

     4. บทสรุป

บทที่ 5 การวิเคราะห์เปรียบเทียบ

     1. ความนำ

     2. การวิเคราะห์เปรียบเทียบการบริหารเมืองหลวงของ

          สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น และไทย

     3. บทสรุป

บทที่ 6 สรุปและข้อเสนอแนะ

     1. สรุป

     2. ข้อเสนอแนะ

บรรณานุกรม

1. ภาษาไทย

2. ภาษาอังกฤษ

3. WEBSITE

ประวัติผู้เขียน